فعالیت سمن‌ها در خارج از کشوری که در آن ثبت شده‌اند(قسمت دوم)

(The Activity of NGOS Outside the Country where They are Registered)

تاریخ انتشار: 1402/09/27

وضعیت سازمان‌های مردم‌نهاد بین‌المللی در ایران

رویکرد حقوق ایران به سمن‌ها از پیش از انقلاب تا سال 1381 رویکردی ملی بود که با تصویب آیین‌نامه اجرایی و تاسیس فعالیت سازمان‌های غیردولتی رویکرد بین‌المللی به خود گرفت. تمام سمن‌های ملی و بین‌المللی در ایران اعتبار خود را از اصل بیست و ششم قانون اساسی ایران می‌گیرند. طبق این اصل «احزاب، جمعیت‌ها، انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته شده آزادند مشروط به اینکه اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساسی جمهوری اسلامی را نقض نکنند …». در راستای عملیاتی‌کردن این اصل، آیین‌نامه اصلاحی ثبت تشکیلات و مؤسسات غیرتجاري مصوب سال 1337 اعتبار خود را حفظ نمود که بعداً برخی قواعد آن توسط آیین‌نامه سال 1381 و اصلاحات بعدي آن تخصیص خورده و یا نسخ شد. مهم‌ترین ویژگی‌های اساسی یک سازمان مردم‌نهاد ملی یا بین‌المللی به موجب حقوق ایران را می‌توان در چهار ویژگی ذیل خلاصه کرد:

1- غیرانتفاعی بودن

به موجب ماده 1 آیین‌نامه 1337 «مقصود از تشکیلات و مؤسسات غیرتجارتی مذکور در ماده ۵۸۴ قانون تجارت کلیه تشکیلات و مؤسساتی است که برای مقاصد غیرتجارتی از قبیل امور علمی یا ادبی یا امور خیریه و امثال آن تشکیل می‌شود اعم از آنکه مؤسسین و تشکیل‌دهندگان قصد انتفاع داشته یا نداشته باشند.» با این‌حال بند ب ماده 2 «مؤسساتی که مقصود از تشکیل آن ممکن است جلب منافع مادی و تقسیم منافع مزبور بین اعضاء خود یا غیر باشد. مانند کانون‌های فنی و حقوقی و غیره.» را نیز جزء سازمان‌های مذکور در ماده 1 معرفی می‌کند. در نگاه نخست ممکن است بین این دو مقرره تعارضی به چشم بخورد اما به نظر می‌رسد که آیین‌نامه میان موضوع یک سازمان و فعالیت آن تفاوت قائل شده است. بدین معنا که یک سازمان می‌تواند انتفاعی باشد اما موضوع آن غیرتجاری باشد، مثل اتحادیه‌های غیرتجاری که خدمات آموزشی ارائه می‌دهند و کسب منفعت می‌کنند. بنابراین از نظر آیین‌نامه مذکور سازمان‌هایی که موضوع آن‌ها تجاري باشد مانند اتحادیه‌هاي صنفی و اقتصادي مشمول این مقررات نمی‌شوند حتی اگر فعالیت غیرانتفاعی داشته باشند.

از سوی دیگر به موجب ماده 1 آیین‌نامه 1381 «سازمان غیردولتی… به تشکل‌هایی اطلاق می‌شود که … دارای هدف غیرانتفاعی و سیاسی باشد.» و براساس تبصره چهار همین ماده «اهداف غیرانتفاعی عبارتست از عدم فعالیت‌های تجاری و صنفیِ انتفاعی به منظور تقسیم‌ منافع آن بین اعضا، مؤسسان‌، مدیران و کارکنان سازمان‌.» از آن‌جا که مفهوم مخالف این تبصره اتحادیه‌های صنفی غیرانتفاعی را سازمان مردم‌نهاد می‌داند، می‌توان نتیجه گرفت از نظر این آیین‌نامه «موضوع» یک سازمان می‌تواند تجاری باشد اما آنچه اهمیت دارد این است که فعالیت آن باید غیرانتفاعی باشد. این مسئله در سازگاری کامل با کنوانسیون استراسبورگ[1] و متون حقوقی حقوقدانان بین‌المللی مختلف است و بدین نحو سازمان‌های بین‌المللی مردم‌نهاد که فعالیت غیرانتفاعی داشته باشند، هرچند موضوع آن‌ها اقتصادی یا تجاری باشد، امکان ثبت و فعالیت در حقوق ایران را دارند، مانند سازمان بین‌المللی برای استانداردسازی[2] و موسسه روابط بین‌المللی اقتصادی[3]. این رویکرد مطابق با تعریف ارائه‌شده توسط اکوسوك است که سازمان‌هاي فعال در حوزه صلاحیت اکوسوك را مشمول تعریف می‌داند و از بارزترین حوزه‌هاي تحت صلاحیت اکوسوك نیز حوزه اقتصادي است.

2- خصوصی بودن اعضا

هر چند اصل بیست و ششم قانون اساسی از احزاب، جمعیت‌ها، صنوف و اقلیت‌ها سخن به میان می‌آورد اما این اصطلاحات کفایت از ماهیت اعضاي آن‌ها نمی‌کند. تبصره ماده 1 آیین‌نامه 1337 بیان می‌دارد: «تشکیلات و مؤسسات مزبور می‌توانند عناوینی از قبیل انجمن،‌ کانون یا بنگاه و امثال آن اختیار نمایند ولی اتخاذ عناوینی که اختصاص به تشکیلات دولتی و کشوری دارد از طرف مؤسسات مزبور ممکن نخواهد بود.» این عبارت متضمن دو نکته است: خصوصی‌بودن ماهیت این اعضا و مستقل‌بودن آن‌ها از تشکیلات دولتی.

آیین‌نامه 1381 ضمن اینکه استفاده از عناوین جمعیت، کانون، مرکز، گروه، مجمع، خانه، موسسه و نظایر آن را تجویز می‌کند که به موجب تبصره 2 ماده 1 آن، واژه «غیردولتی» به این معناست که «دستگاه‌های حکومتی در تأسیس و اداره سازمان دخالت‌ نداشته باشند. مشارکت مقامات و کارکنان دولتی در تأسیس و اداره سازمان‌، در صورتی که خارج از عنوان و سمت دولتی آنان باشد، مانع وصف مردم‌نهاد بودن سازمان نخواهد بود.» مدلول این عبارت متفاوت از ماهیت سازمان‌هایی مانند اتحادیه بین‌المجالس است که شرکت اعضا در آن در کسوت نمایندگی است. با این‌حال ماهیت این‌گونه سازمان‌ها مجزای از تعریف سازمان بین‌المللی دولتی و مردم‌نهاد است. هر چند بعضی معتقدند که تعریف ارائه‌شده از جانب اکوسوک در سال 1996 شامل سازمان‌هایی است که اعضای منصوب از مقامات دولتی در آن هستند می‌شود مشروط بر این که این اعضا در برداشت آزاد از دیدگاه‌های سازمان مداخله‌ای نداشته باشند. اما چنین اتحادیه‌هایی مشمول قوانین مربوط به سازمان‌های مردم‌نهاد در حقوق ایران نمی‌شوند.

بند الف ماده 1 همین آیین‌نامه اجازه تشکیل سازمان را هم به اشخاص حقیقی و هم به اشخاص حقوقی داده است. این که آیا اشخاص حقوقی هر ماهیتی (حتی تجاری) می‌توانند داشته باشند و یا منظور موارد خاصی است با ابهام رو به روست. شاید بتوان با قیاس از بند ب ماده 18 که دارا بودن صلاحیت تخصصی حداقل دو نفر از موسسین در حوزه فعالیت سازمان را ضروری می‌داند نتیجه گرفت که فعالیت و ماهیت کلی اشخاص حقوقی باید با فعالیت سازمان هم‌سو باشد و از این رو شرکت‌های تجاری از مشمول آن خارج شوند.

شرط «نداشتن محکومیت کیفری موسسین نیز به نحوی که موجب محرومیت از حقوق اجتماعی شود در حقوق ایران از دیگر چالش‌های پیش‌روی سازمان‌های بین‌المللی مردم‌نهاد است چرا که مشخص نیست اعضای موسس سازمان در ایران نباید دارای چنین سابقه‌ای باشند یا در هر کجای دنیا.