شورای عالی انقلاب فرهنگی

هیأت حمایت از کرسی های نظریه پردازی، نقد و مناظره

«کرسی ترویجی»

پژوهشکده حقوقی شهر دانش برگزار میکند:

• ارائه‌کننده: آقای دکتر مسلم آقایی طوق (عضو سابق هیأت علمی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری، مدرس دانشگاه الزهرا)

• ناقدان:

ناقد نخست: آقای دکتر محمد جلالی /عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی

ناقد دوم: آقای دکتر علی محمد فلاح زاده /عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبائی

ناقد سوم: آقای دکتر محمد حسنوند /قاضی دیوان عدالت اداری و مدرس دانشگاه شاهد و دانشگاه علوم قضایی

• دبیرعلمی: دکتر مرضیه سلمانی سیبنی

• زمان برگزاری: دوشنبه 9 خرداد 1401 (ساعت 17)

• مکان برگزاری: پژوهشکده حقوقی شهر دانش

• گزارش نشست:

روز دو‌شنبه مورخ 1401/03/09 پژوهشکده حقوقی شهر دانش با استعانت از پروردگار متعال، کرسی نظریه‌پردازی با عنوانِ «شرکت دولتی در ایران؛ واحد اداری با برچسب بنگاه اقتصادی» را برگزار نمود. این جلسه رأس ساعت 17 آغاز شد.

• سؤال تحقیق به شرح زیر بود:

شرکت‌ دولتی، واحد اداری محسوب می‌شود یا بنگاه اقتصادی؟

در ابتدای این جلسه که در پژوهشکده حقوقی شهر دانش برگزار شد، دبیر علمیِ جلسه از ارائه‌کننده، دکتر مسلم آقایی طوق، درخواست نمود در مدت 30 دقیقه مطالب خود را ارائه دهد. دکتر آقایی سخنان خود را با اشاره به اصول و قواعد حاکم بر سازمان اداری آغاز کرد و گفت: «ما برای سازمان اداری کشور یک‌سری اصول و قواعد داریم و سعی می‌کنیم که آن‌ها را رعایت کنیم. چیدمان نظام اداری کشور، بر اساس یک‌سری اصول است؛ اصولی مثل تراکم و عدم‌تراکم و تمرکز و عدم‌تمرکز از اصول معتبر در زمینه چیدمان، طراحی و مهندسی نظام اداری هستند. تقسیم نهادهای عمومی و دستگاه‌های اجرایی به وزارتخانه، مؤسسه دولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی و شرکت‌های دولتی و سایر عناوینی که در برخی از قوانین دیگر آمده است، مانند نهادهای انقلابی یا نهادهای خصوصی که عهده‌دار خدمات عمومی هستند، ما این‌ها را عمدتاً از طریق یا با استفاده از اصل عدم‌تمرکز داریم و تعاریفی که برای این‌ها ارائه می‌کنیم و مسئولیت‌هایی که برای این‌ها در نظر می‌گیریم، با تکیه بر همین اصلِ عدم‌تمرکز است. هم در قانون محاسبات عمومیِ سال 66 و هم در قانون مدیریت خدمات کشوری سال 86، ما با استفاده از همین اصل عدم‌تمرکز نهادهایی را ایجاد کردیم. ما عمدتاً با چهار دسته یا رسته از این سازمان‌ها و نهادها مواجه هستیم؛ وزارتخانه‌ها، شرکت‌های دولتی، مؤسسات دولتی و مؤسسات عمومی غیردولتی. ما عموماً صحبتی که می‌کنیم و فهمی که داریم، راجع‌به قضیه این است که وزارتخانه‌ها نمایندگان اصل تمرکز هستند؛ یعنی وقتی از دولت صحبت می‌کنیم، در اصل داریم از وزارتخانه‌ها صحبت می‌کنیم؛ اما مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات عمومی غیردولتی نمایندگان نظام عدم‌تمرکز هستند و قرار است که ما با این‌ها وظایف و اختیارات دولت، یعنی دولت در معنای کلان را اجرا کنیم. در این چیدمان‌ها و طراحی‌ها قطعاً ما باید یک مبنا و یک‌سری مبانی فکری داشته باشیم؛ یعنی این‌طور نیست که همین‌طور ما بگوییم که باید یک تعداد وزارتخانه و مؤسسه داشته باشیم. باید یک مبنای فکری داشته باشیم تا مشخص کنیم کدام‌یک از وظایفی را که بر عهده ما است، می‌خواهیم بر اساس سلسله‌مراتب اداره کنیم و کدام را می‌خواهیم بر اساس نظارت پسینی مانند نظارت قیمومتی اداره کنیم.»

دکتر آقایی در ادامه به طور خاص به موضوع شرکت‌های دولتی پرداخت و گفت: «یکی از دستاوردهایی که ما از ادبیات مربوط به اصل عدم‌تمرکز داشتیم و داریم، بحث شرکت‌های دولتی است؛ یعنی ما یک‌سری نهادهایی را از همان ابتدای نظام قانون‌گذاری در کشور ایجاد کردیم به نام شرکت‌های دولتی که این شرکت‌های دولتی اصولاً در استقلال و در شخصیت حقوقی شبیه مؤسسات دولتی هستند، با این تفاوت که کارکرد شرکت‌های دولتی ناظر در فعالیت‌های بازرگانی و صنعتی است که ما به آن، تولید کالا و ارائه خدمات می‌گوییم. یکی از بدیهی‌ترین و ابتدایی‌ترین برداشت‌هایی که ما می‌توانیم از این فهم اولیه داشته باشیم، این است که این‌ها باید بتوانند اقتصادی کار کنند و باید بتوانند اصول صنعت، اصول بازرگانی و اصول تولید کالا و خدمات را رعایت کنند؛ زیرا شرکت دولتی ایجاد شده است که به دنبال منافع اقتصادی باشد تا دولت بتواند از محل این منافع اقتصادی بخشی از امورات خود را بگذراند. به لحاظ ریشه‌شناسی تاریخی هم ما اگر نگاه کنیم که چرا شرکت‌های دولتی ایجاد شدند، به بحث مدرنیزاسیون نظام اداری در اوایل نظام قانون‌گذاری کشور و به‌ویژه از اوایل 1300 به این سمت که ما درگیر مدرنیزاسیون نظام اداری بودیم، می‌رسیم. ایجاد نظام مدرن اداری نیازمند برخورداری از منابع مالی بود؛ زیرا عمده اقتصاد کشور در آن زمان یک اقتصاد کشاورزی و اقتصاد روستایی به معنای دقیق کلمه بود؛ یعنی ما نظام صنعتی و سیستم فنی و صنعتی سودآور نداشتیم و نظام، نظام روستایی تلقی می‌شد و به همین خاطر شرکت‌ها را یکی بعد از دیگری در اوایل ایجاد مدرنیزاسیون در نظام اداری ایجاد کردند. از همان‌جا هم به آن قاعده خیانت شد؛ یعنی به جای این‌که شرکت‌های دولتی طبق اصول بازرگانی کار تولید کالا و خدمات انجام بدهد، به برخی از قیود و الزامات اداری محدود شدند که دست این شرکت‌ها را می‌بست و به‌ویژه که سیاست‌های رضاخان که سیاست‌های به‌شدت تمرکزگرا بود، تقریباً کمر شرکت‌های دولتی را شکست. ما در سال 1315 قانونی داریم که قسمت عمده‌ای از این شرکت‌های دولتی را تقریباً منحل‌مانند می‌کند و این‌ها را ذیل اداره‌ای در وزارت داراییِ آن زمان می‌برد؛ یعنی شرکت‌های دولتی را از حالت عدم‌تمرکز منفک می‌کند و به سمت نظام تمرکز زیر نظر وزارت دارایی می‌برد. ما چنین سابقه‌ای را داریم.»

وی در ادامه افزود: «اصولاً شرکت‌های دولتی برای جلب منافع اقتصادی برای نظام اداری ایجاد می‌شوند که آن نظام اداری بتواند از طریق این منافعی که کسب می‌کند، کارهای دیگری انجام دهد. تک‌تک‌ سیاست‌هایی که در زمان رضاخان اعلام و اجرا می‌شد، نیازمند منابع مالی بودند و منابع مالی از جامعه روستایی قابل اصطیاد و قابل احراز نبود و می‌بایست یک‌سری منابعی وجود می‌داشت که شرکت‌های دولتی بهترین منبع برای این امور بودند. پس اصولاً قرار بود که منافعی داشته باشند و این منافع را دولت استفاده کند، ولی در گیرودار سیاست‌های تمرکزگرایانة رضاخان باعث شد که این شرکت‌ها نتوانند به آرمان و هدف اولیه‌ خودشان برسند و از همان زمان ما وقتی متون را می‌بینیم، احساس ما این است که پس ذهن قانون‌گذار تفاوت عمده‌ای میان شرکت دولتی و مؤسسه دولتی و وزارتخانه نیست. من در مقاله درآمد آسیب‌شناختی بر نحوه شمول قوانین و مقررات بر شرکت‌های دولتی یک بررسی اجمالی کردم. بین سال‌های 1378 تا 1398، چهل قانون که خطاب به دستگاه‌های اجرایی بوده، بررسی شده است. از این چهل قانون، فقط در 5 مورد شرکت‌های دولتی را خطاب قرار نداده است؛ یعنی تصور قانون‌گذار این بوده است که شرکت دولتی هم چیزی مثل وزارتخانه و مؤسسه دولتی است و می‌تواند مورد خطاب و عتاب قرار بگیرد و مسئولیت‌هایی بر او بار شود. واقعاً هیچ تفاوتی بین وزارتخانه و شرکت دولتی وجود ندارد. این همان مطلبی است که ما به آن انحراف از قاعده می‌گوییم. قرار نبود که این‌طور باشد و شرکت دولتی دوشادوش وزارتخانه و مؤسسه دولتی فعالیت کند. من نمی‌گویم که از نظر قانون‌گذار، شرکت دولتی همان مؤسسه دولتی است. این‌ها از لحاظ تعاریف قانونی، ساختار و نحوه شکل‌گیری با هم تفاوت دارند. منظور این است که همان تقاضا یا انتظاری که قانون‌گذار یا نظام اداری و سیاسی کشور از وزارتخانه دارد، از شرکت دولتی هم دارد. مسئله اینجا است که این‌ها را از آن قاعده اولیه دور می‌کند. این (نگاه ضد عدم‌تمرکز) از همان ابتدا که سیاست‌های تمرکزگرای رضاشاه اتفاق افتاد، وجود داشت. در اواخر دهه 30 از بس حجم این بی‌توجهی و انحراف از قاعده زیاد و پررنگ می‌شود، ما در برخی از قوانین می‌آییم برخی از شرکت‌های دولتی را از شمول قوانین و مقررات عمومی دولت استثناء می‌کنیم. منظور ما از قوانین و مقررات عمومی دولت، طبیعتاً قانون مدنی نیست. قانون مدنی، قانون مبنای همه فعالیت‌های تقریباً حقوق خصوصی در کشور است. منظور از قوانین و مقررات عمومی دولت، قوانین و مقرراتی است که به خاطر دولت‌بودگی دولت شامل آن‌ها می‌شود؛ مثل قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری یا مثلاً قانون سازمان بازرسی که بحث بازرسی را یک قاعده عمومی می‌داند که نسبت به همه نهادها باید اعمال شود یا قانون برگزاری مناقصات. ما آمده‌ایم در برخی از قوانین این‌ها را استثناء کرده‌ایم؛ یعنی گفته‌ایم که این دست از نهادها مشمول این قوانین نخواهند بود، مگر این‌که در آن قانون تصریح شود که شرکت دولتی هم مشمول آن قانون است، مثل اساسنامه بانک ملی و قانون پولی و بانکی راجع‌به بانک مرکزی. راجع‌به بانک ملی و بانک مرکزی در سال 39 تصریح کردیم که قوانین عمومی کشور زمانی شامل این دو بانک می‌شود که صریحاً اسم آن‌ها آورده شده باشد؛ زیرا انحراف از قاعده اولیه پررنگ و زیاد بود و به همین خاطر، قانون‌گذار اولیه متوجه این اشتباه و انحراف شد و خواست که آن را جبران کند. ما از سال 39 تا سال 50 یا 51، یک‌سری از این قوانین را داریم و نهادهایی را از شمول قوانین و مقررات عمومی کشور استثناء کرده‌ایم. پس این استثناء در واقع امر استثناء نیست؛ زیرا قاعده اصلی این‌طور باید می‌بود و چون قاعده اصلی از زمان رضاشاه رعایت نمی‌شد، قانون‌گذار این را در شکل یک استثناء آورد.»

دکتر آقایی در ادامه به وضعیت شرکت‌های دولتی در قوانینِ پس از سال 1351 اشاره کرد و بیان داشت: «در سال 51 ما قوانینی وضع کردیم که در این قوانین از این استثناء که برای از بین بردن انحراف از قاعده بنیادین ایجاد شده بود، تخطی صورت گرفت و عبارتی تحت‌عنوان «مستلزم ذکر نام» ایجاد شد. بعد از سال 51 ما به کرّات این عبارت را می‌بینیم. در واقع، ما بعد از سال 51 به حالت قبل از سال 39 برگشتیم. اگرچه این عبارت در برخی موارد ذکر نمی‌شود و احتمالاً هدف این است که قانون شامل آن‌ّ‌ها نشود، ولی در اغلب موارد این عبارت دیده می‌شود. در برخی از موارد هم که این عبارت ذکر نشده است، شما فکر کنید که آمده است. از بس قانون‌گذار بی‌توجه به لزوم استثنای شرکت‌های دولتی از قوانین و مقررات عمومی دولت است، در برخی از موارد عبارتِ «مؤسسات یا شرکت‌های مستلزم ذکر نام» را آورده است. در این موارد، این نهادها مشمول آن قانون هستند. در برخی موارد که این عبارت را نیاورده است، نمی‌توان آن را نیاورده دانست و تلقی کرد. درست است که نیاورده، اما شما پیشاپیش می‌دانید که حتماً آورده است؛ یعنی باید آن را تأویل کرد. به عنوان نمونه، ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در جایی که ادارات و دستگاه‌های اجرایی را منع می‌کند از این‌که بدون مبنای قانونی و مقرراتی، پول یا کالا یا خدمتی را از شهروندان اخذ کنند. در آنجا عبارت «مستلزم ذکر نام» نیامده است، ولی شما می‌دانید که آن‌ها هم نباید بگیرند. کما این‌که در برخی از دادنامه‌های هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری همچون دادنامه شماره 5486 مورخ 24/5/96 نیز این مفروض گرفته شده است. این دادنامه راجع‌به ابطال اخذ آبونمان توسط شرکت ملی گاز است. شرکت ملی گاز، شرکت مستلزم ذکر نام است؛ یعنی باید اسم آن در قانون بیاید یا عبارت «مستلزم ذکر نام» باید بیاید تا شما بتوانید آن را مشمول آن حکم بدانید، ولی دیوان عدالت اداری این اخذ آبونمان را به استناد ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ابطال کرده است. در ماده 4 این قانون، نام شرکت ملی گاز ذکر نشده و عبارت «مستلزم ذکر نام» نیز قید نشده است، فقط عبارت شرکت‌های دولتی آمده است. ما به این دلیل آن را این‌طور تفسیر و تعبیر می‌کنیم که می‌دانیم قانون‌گذار دوست دارد که آن‌ها هم مشمول قوانین و مقررات عمومی باشند. در برخی از موارد نیز برخی از نمایندگان مجلس اظهار تعجب کرده‌اند که شرکت دولتی چیست؟ مگر برای دولت نیست؟ پس چرا باید از قوانین و مقررات عمومی دولت استثناء شوند؟ این فهم، فهم عمومی است که به نظر می‌رسد بر ذهن قانون‌گذار سیطره پیدا کرده است. کم پیش می‌آید که شما قوانینی را پیدا کنید که وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی را مورد خطاب قرار داده باشد و شرکت دولتی را مورد خطاب قرار نداده باشد و متوجه باشد که این شرکت بوده و یک بنگاه اقتصادی است. کار بنگاه اقتصادی، مطابق قانون اجرای سیاست‌های اصل 44، کار تصدی است. منظور از تصدی این است که بتواند کاری را که بار اقتصادی و نتایج اقتصادی دارد، متصدی شود. البته برخی از شرکت‌ها کار حاکمیتی می‌کردند و هنوز هم ماهیت آن‌ها تغییر نکرده است، مثل بانک مرکزی که مشمول احکام شرکت‌های سهامی می‌شود، ولی رویکرد قانون‌گذار این نیست و متوجه است که شرکت دولتی باید سودآور باشد، سود بدهد و به دنبال منابع و منافع مالی و مادی باشد، ولی به‌صورت جزیره‌ای متوجه این موضوع است. یک‌جا این‌طور فکر می‌کند که شرکت دولتی باید تصدی‌گری کند و جای دیگر این‌طور فکر می‌کند که شرکت دولتی برای دولت است و باید تابع قوانین و مقررات عمومیِ دولت باشد. این‌طور نگاه کردن به شرکت دولتی دست شرکت دولتی را می‌بندد و به طور مضاعف، آن را محدود می‌کند. مثلاً وزارتخانه دیگر مشمول قانون تجارت نیست و لازم نیست که مجمع عمومی، هیأت‌مدیره و بازرسان خاصی داشته باشد، ولی شرکت دولتی از چند طرف محدود است؛ هم تابع قانون تجارت، هم تابع اساسنامه خود، هم تابع قانون ایجاد خود و هم تابع خیل عظیمی از این قوانین است.»

در ادامه دکتر علی‌محمد فلاح‌زاده، به عنوان ناقد اول از سوی دبیر جلسه برای ارائه دیدگاه‌های خود در این زمینه دعوت به صحبت شد. دکتر فلاح‌زاده ضمن تشکر از موسسه شهر دانش در برگزاری جلسات کرسی‌های نظریه‌پردازی، از ارائه دکتر آقایی طوق تشکر کرد و بیان داشت: «این موضوع در سخنان دکتر آقایی هم نمود داشت اما باز هم توجه شما را به این مسئله در نظام حقوقی‌مان جلب می‌کنم که لوازم و آثار این نظریه چه خواهد شد؟ این نظریه چه تبعاتی بر نظام حقوقی ما خواهد گذاشت؟ به نظر می‌رسد در شرایطی که سایر اجزای نظام حقوقی و اداری ما متناسب با آن شکل نگرفته است، شاید ما نتوانیم در نظام حقوقی‌مان، به تنهایی چنین دیدگاهی را تفسیر و اجرا کنیم. توضیحات و تحلیل‌های آقای دکتر آقایی کاملاً صحیح است اما سؤال من این است که پیامد چه نظریه‌ای چه خواهد بود؟ چرا نهادهای نظارتی، دستگاه‌های دولتی و کسانی که دغدغه شفافیت و کارایی دارند، از دست شرکت‌های دولتی می‌نالند؟ آمارها همه نشان از این نارضایتی دارد. تراز مالی که این شرکت‌ها به سازمان برنامه می‌دهند گزارش شده که بسیاری از آن‌ها زیان دهد هستند. شرکت‌های دولتی هم که سودده محسوب می‌شوند کار اقتصادی نمی‌کنند بلکه فعالیتشان در زمینه استخراج منابع زیرزمینی است و از محل فروش آن‌ها درآمد دارند و از محل فعالیت اقتصادی کسب سود نمی‌کنند. صرفاً صاحب یک دانش فنی برای استخراج هستند. شرکت‌هایی مانند شرکت مس، شرکت نفت و … دارای بخش بازرگانی قوی نیستند و با استفاده از دانش فنی، منابع استخراج‌شده را به فروش می‌رسانند. این یعنی از نظر اقتصادی و بازرگانی کار خاصی صورت نمی‌گیرد.»

این عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در ادامه به قالب شرکت‌های دولتی اشاره کرد و افزود: «اگر فردا قالب شرکت ملی نفت یا شرکت مس را به موسسه دولتی تغییر دهیم، هیچ تغییری رخ نخواهد داد و این شرکت‌ها می‌توانند کارشان را با همین قوانین موجود ادامه دهند. به اساسنامه این شرکت‌ها نگاه کنید، همه این اساسنامه‌ها که به تصویب می‌رسند دارای ماده‌ای هستند که به موجب آن می‌توانند آیین‌نامه‌های اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی‌شان را در مجمع عمومی خودشان به تصویب برسانند. خوب این مشابه به شرکت‌های سهامی عام است. در ادامه گفته می‌شود که اگر اساسنامه در موردی سکوت داشت، قانون تجارت حاکم است؛ اما در مورد شرکت‌های دولتی گفته می‌شود این شرکت‌ها دارایی نظام حقوق و پرداخت دستمزد متفاوتی از سایر بخش‌ها هستند، اگرچه زیان ده بوده و حتی بازدهی ندارند.»

دکتر فلاح‌زاده با اشاره به نظریه و اصل حاکمیت شرکتی تأکید کرد: «شرکت داری در دنیا، چه در زمینه شرکت‌های دولتی و چه خصوصی، با اصول حاکمیت شرکتی همراه است و این نظریه بر آن‌ها اعمال می‌شود. بر مبنای همین اصل است بحث تعارض منافع مطرح می‌شود؛ اما نظریات حاکمیت شرکتی نه در قانون تجارت و نه سایر قوانین ما دیده نشده است. اخیراً به جز هیأت عامل و هیأت‌مدیره که دو منفک از هم هستند رکنی به شرکت‌ها در جهان اضافه شده است. هیأت عامل و هیأت‌مدیره دو وظیفه اجرایی و سیاست‌گذاری برای شرکت را بر عهده دارند که این غیر از قلمرو اختیارات مجمع عمومی بوده و این وظایف تفکیک شده است. در نظر داشته باشید به موجب قانون تمرکز امور بانکی، وزارت اقتصاد مکلف شده است اساسنامه بانک‌های دولتی را به تصویب هیأت دولت برساند. این تکلیف ده، پانزده سالی، است که هنوز انجام نشده بود تا اینکه سال قبل، اساسنامه بانک سپه برای دولت آورده شده. این اساسنامه با نگاه حاکمیت شرکتی به تصویب رسید و این خیلی خوب شد. من درگیر این فرآیند بودم و بعد از بانک سپه، اساسنامه بانک ملی برای ما در کمیسیون آورده شد، اما در دوره جدید وزارت اقتصاد، این اساسنامه پس گرفته شد و اعلام شد که فعلاً نمی‌خواهند. این درگیری همه مدیران بانکی است. ما در جلسه‌ای که با این گروه و مدیران اقتصادی داشتیم با این نظرات مواجه شدیم که حاکمیت شرکتی چیز بسیار خوبی است، در دانشگاه‌ها و دنیای امروز مورد بحث و اجرا قرار می‌گیرد، اما در کشور ما عملیاتی و اجرایی نیست. در نهایت می‌خواهم بگویم این اصل حاکمیت شرکتی هم که در اساسنامه بانک سپه مورد اشاره قرار گرفت در واقع به قول مولانا شیر بی‌یال و سر و دم است.»

وی به تشریح ضرورت وجود ابزار و بسترهای لازم برای پیاده‌سازی اصل حاکمیت شرکتی پرداخت و افزود: «اگر دولت می‌خواهد فعالیت اقتصادی و بازرگانی خود را توسط نهاد یا شرکتی انجام دهد، این بنگاه باید بر مبنای اصول بازرگانی اداره شود و نباید به عنوان یک واحد اداری در نظر گرفته شود، درحالی‌که ما امروز شاهد آن هستیم که مدیریت چنین شرکت‌هایی در ذیل دستگاه اجرایی تعریف و در عداد آن‌ها شمرده شده است. دولت مدعی است که این شرکت‌ها، بنگاه اقتصادی است اما آن‌ها را در ذیل دستگاه اجرایی آورده است. تناقض از همین‌جا شروع می‌شود که فکر می‌کنم در ابتدای صحبت‌های دکتر آقایی طوق هم به آن اشاره شد. برای اینکه شرکت‌های دولتی به عنوان بنگاه اقتصادی فعالیت کنند نیاز به لوازمی بوده که یکی از آن‌ها همین اصل حاکمیت شرکتی است. اصول حاکمیت شرکتی باید در این شرکت‌ها اعمال شود.»

این مدرس دانشگاه در ادامه سخنان خود به موضوع نظارت دستگاه‌های دولتی بر شرکت‌های دولتی پرداخت و اظهار داشت: «اینکه دولت یا قانون‌گذار آمده و این شرکت‌ها را مشمول قوانین و مقررات حاکم بر دستگاه‌های دولتی دانسته و گمان کرده از این طریق می‌تواند نظارت خود را انجام دهد، از ابتدا فکر اشتباهی بوده است. این‌ها باید تغییر کند. به همین دلیل است که می‌گویم اگر شرکت‌های دولتی را به موسسه دولتی تغییر دهیم، هیچ اتفاقی نخواهد افتاد. اتفاقاً و چه‌بسا از جهاتی بهتر هم باشد. دولت اگر می‌خواهد شرکت دولتی داشته باشد، باید آن‌ها را از شمول مقررات دولتی مستثنا کند که درستش هم، همین است. علاوه بر این باید لوازم دیگری هم در مورد شرکت‌داری بر این شرکت‌ها حاکم شود. باید بحث‌های شفافیت، تعارض منافع، سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا و … در خود شرکت‌های دولتی و به خصوص بانک‌ها مورد تفکیک قرار بگیرد تا بگوییم شرکت دولتی، بنگاه اقتصادی است.»

وی در ادامه به روابط درونی بین شرکت‌های دولتی با حاکمیت اشاره کرد و گفت: «به طور کلی روابط درونی این شرکت‌ها با حاکمیت و دولت بر مبنای ضوابط حقوق عمومی است. ممکن است نظارت دولت از جنس مانیتورینگ نباشد، اما در هر حال روابط دولتی بین این دو، بر مبنای الزامات حقوق عمومی در نظر گرفته شده است، اما روابط بیرونی شرکت‌های دولتی از اصول بازرگانی تبعیت می‌کند. می‌خواهم توجه شما را به این موضوع جلب کنم که اگر ما یک‌جانبه به موضوع نگاه کنیم، باید بگوییم شرکت‌های دولتی فقط برای همین منظور ایجاد شده‌اند که از قضا صحیح هم هست. فلسفه شما هم همین بوده که در مورد بحث نهادهایی که مستلزم ذکر نام هستند مقاله‌ای نوشته‌اید؛ اتفاقاً من و هم آقای خسروی هم در این زمینه مقاله‌ای نوشته‌ایم، منتهی از جنبه تاریخی پیش نرفتیم. بحثی که شما در این مقاله در مورد چرایی الزام ذکر نام یا تصحیح نام مطرح کرده‌اید کاملاً صحیح است. دلیلش هم این بود که پیش از انقلاب و ایام بعد از رضاخان و … مدام این‌ها مشمول مقررات عمومی و غیره قرار می‌گرفتند، بعد دیدند این امر با ذات شرکت‌های دولتی همخوانی ندارد، لذا مجبور شدند این‌ها را به هر نحو مستثنا کنند؛ اما اگر این هم اعمال شود، از جهت یک‌جانبه بودن، خطراتش زیاد است؛ باید لوازم دیگر حاکمیت شرکتی که شامل شرکت‌های دیگر هم می‌شود نیز اعمال شود. آنچه اقتصاددانان می‌گویند و من از مطالعاتم فهمیده‌ام، در دنیا امروز، حاکمیت شرکتی در این موارد اعمال می‌شود. بر مبنای حاکمیت شرکتی، این شرکت‌ها تابع مقررات خودشان هستند از مقررات مستثنا شده‌اند، وگرنه اگر قرار است غیر این باشد، همان بهتر که موسسه دولتی باشند نه شرکت دولتی؛ به همین دلیل هم می‌بینید که هیأت‌مدیره اغلب این شرکت‌ها، تبدیل به حیاط‌خلوت سیاسیون شده است.»

دکتر فلاح‌زاده در ادامه با اشاره به افزایش تأسیس صندوق‌ها افزود: «در سال‌های اخیر قانون‌گذار و دولت علاقه زیادی به ایجاد صندوق پیدا کرده‌اند. من گاه به شوخی در برخی جلسات دولت می‌گویم این صندوق‌هایی که تأسیس می‌کنید بعدها گاوصندوق نشود؟! در حال حاضر چیزی حدود هشتاد و خرده‌ای صندوق در حوزه‌های مختلف ایجاد شده که هر سال هم در قانون بودجه می‌آید. این صندوق‌ها مدل‌های مختلفی هم دارند؛ برخی از آن‌ها کاملاً دولتی، برخی دیگر کاملاً خصوصی و برخی هم مشارکت 51 به 49 هستند. مثلاً صندوق کشاورزی از مدل مشارکتی است که 51 درصد آن به بخش خصوصی و 49 درصد به بخش دولتی اختصاص دارد. عملکرد خوبی هم از این صندوق شاهد بوده‌ایم، اما در مورد صندوقی مانند صندوق ملی مسکن وضع کاملاً فرق می‌کند. اساسنامه این صندوق را که آوردند می‌خواستند که کلاً از مستثنا شوند و مقررات اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی‌شان را خودشان تنظیم کنند. گفتیم اشکال ندارد اما از لوازم این صندوق این است که اموال و منافعش کاملاً دولتی است. اشکال ندارد که موسسه عمومی غیردولتی باشید. کلی تلاش کردیم بفهمند نمی‌شود چنین موسسه باشند و برای شرکت دولتی هم لازم است به لوازم این امر پایبند باشند. پرسیدیم اصول حاکمیت شرکتی را کجا دیده‌اند؟ معاون وزیر راه می‌گفتند من نمی‌توانم اجازه دهم این‌ها از دست من خارج شود. صندوق باید زیرمجموعه من باشد و من جزو هیأت امنایش قرار بگیرم که بتوانم بر صندوق کنترل داشته باشم؛ درحالی‌که این خلاف اصول حاکمیت شرکتی است. حال اگر بگوییم قبول، خودتان آیین‌نامه اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی‌شان را خودشان بنویسند، شرایط برای ایجاد حیات خلوت، فساد و ناکارآمدی و … مهیا می‌شود. می‌خواهم بگویم حرف شما کاملاً صحیح است و برای داشتن یک نظام متعالی باید به این نکات توجه کرد، لذا من سعی کردم مباحثم را از بعد عملی بیان کرده و مواردی را هم به عنوان نمونه طرح کنم.»

در ادامه دبیر جلسه از دکتر محمد جلالی، به عنوان ناقد دوم درخواست کرد به ارائه مطالب خود بپردازد. وی ضمن تشکر از پژوهشکده شهر دانش برای برگزاری مستمر و منظم کرسی‌های نظریه‌پردازی و دکتر آقایی طوق برای موضوع و ارائه‌ای که داشتند اظهار داشت: «چند نکته‌ای را مورد اشاره قرار خواهم داد که دکتر فلاح‌زاده نیز به نحوی به آن اشاره داشتند، البته نه در قالب نقد، بلکه به عنوان نقطه‌نظر، باید مسئله را در کل واحد جامع‌تری دید که البته دکتر آقایی هم چنین کرده‌اند و این‌طور نیست که بگوییم مسئله از جنبه تکنیکال و منظرهای تکنیکی حقوق اداری دیده شده و در بخش‌های به مسائل بنیادین این حوزه اشاره دارد. من هم مسئله را در کل واحد اداره می‌بینم. این را به عادت و حتی در دوره لیسانس و سر کلاس‌هایم هم گفته‌ام و به این مفهوم شکلی و اداری در تدریس و مفاهیمی که به کار می‌گیرم تأکید می‌کنم. اداره شکلی را نه از جهت ابزار و تجهیزات و نه از منابع که به انسانی و مالی تقسیم می‌شود، نباید مورد توجه قرار داد، بلکه باید آن را از منظر ساختار، تشکیلات و جایگاه رفیعی که به طور کلی در ساختار اداری و حتی بالاتر، ساختار حکمرانی دارد، دید. نمی‌خواهم وارد بحث‌های مختلف توصیفی شوم، فقط می‌خواهم به چالش‌های متعددی اشاره کنم که در کشور با آن‌ها مواجهیم و تبدیل به کلیشه‌ای در بین اصحاب نظر شده است. اگر بخواهیم یک کار اساسی کرده و به نوعی همه را از بن برافکنیم و طرحی نو دراندازیم، لازم است به چالش‌ها توجه شود.»

وی در ادامه به وضعیت حال حاضر اشاره کرد و افزود: «همه کسانی که در حوزه نظری حقوق اداری هستند و به نوعی وارد کارهای عملی هم شده‌اند به این نقطه‌نظر رسیده‌اند که کار خیلی خراب‌تر از این حرف‌هاست. دکتر فلاح‌زاده مدت‌هاست در حوزه کمیسیون‌های دولت و به نوعی قلب هیأت دولت و اداره کشور حضور دارند، من هم به واسطه تجربیات مختلفی در جاهای دیگر داشته‌ام دریافته‌ام که شرایط بسیار بدی را تجربه می‌کنیم. درست است که شرایط کشور در حال می‌گذرد، اما این گذشتن، باری به هر جهت است و هزینه‌های بسیار زیادی را بر ما تحمیل می‌کند؛ وقت زیادی از عمر ما را تلف کرده و سرمایه‌های زیادی اسراف می‌شود تا این باری به ره جهت بگذرد؛ چرا به این ترتیب؟! نکته‌ای که می‌خواهم بگویم فارغ از مباحثی است که برای من با ابهام و غیرروشنی همراه است؛ عدم انسجام و پراکندگی فراوان مصادیقی از نکات کلیدی است که ما را درگیر خود کرده است. مصداق کلی و بزرگی را در ایران در نظر بگیرید، از دولت مرکزی و شخصیت حقوقی واحد دولت که در قالب وزارتخانه و اجزایش دیده شده و بعد مؤسسات دولتی با همه ابهاماتی که در خود جا داده و جایش نیست باز کنم، بعد به مؤسسات عمومی غیردولتی می‌رسیم که موجودیتشان نامعلوم است و اساساً فلسفه وجودی‌شان مشخص نبوده و بسیار مبهم هستند تا بعدش که به شرکت‌های دولتی می‌رسیم که موضوع بحثمان است و به آن برمی‌گردم و در نهایت کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصحیح نام است که خود موضوعی خاص و فراتر از شرکت‌هاست. به موجب ماده 5 قانون مدیریت، این امر مورد توجه قرار گرفته است.»

این عضو هیأت علمی دانشگاه شهید بهشتی در ادامه ضمن اشاره به وضعیت مبهم برخی از نهادها در کشور اظهار داشت: «ما نهادهای انقلابی داریم که بعضاً ممکن است در زمره مؤسسات عمومی یا دولتی قرار بگیرند و وضعیت مبهمی دارند؛ نهادهایی هم هستند که من با عنوانی غیرعلمی به آن‌ها می‌گویم مجهول‌الوضعیت خلق‌الساعه؛ مانند موسسه غیرخصوصی غیردولتی که اینجا منظورم دانشگاه آزاد است. منظور از این نهاد دقیقاً چیست؟ آدم در این تعبیر درمی‌ماند. علاوه بر این وضعیت اشخاص حقوقی حقوق خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی هم بسیار مبهم است. به ویژه از این جهت که این اشخاص ارائه‌دهنده خدمات عمومی هستند و از جهت نظم حقوقی حاکم و به ویژه مسائل نظارتی و به خصوص نظارت دستگاه قضایی وضعیت بسیار غیرروشنی دارند. چنین مواردی پراکندگی بسیار عجیب و غریبی به وجود آورده است. گاهی این آشفتگی را اداره‌کنندگان یعنی مدیران و مقامات ایجاد می‌کنند. دکتر آقایی و دکتر فلاح‌زاده هم اشاره داشتند؛ تشکیلاتی مانند بانک مرکزی برای خودش شرکت ایجاد می‌کند، یا صداوسیما که در برخی بخش‌ها موسسه دولتی است و یک جاهایی هم شرکت دولتی است؛ در بخش‌هایی می‌خواهد به نحو دیگری عمل کند اما بعضی جاها می‌خواهد خودش را یک بخش خصوصی بداند. وضعیتی است که شاید جایش اینجا نباشد و نگویم، اما وضعیت خیلی آشفته و بسیار مبهمی ایجاد کرده که همه اصحاب نظر بر آن آگاهی دارند. خوب، شرکت دولتی هم در این کل واحد بسیار آشفته دیده شده است و دکتر آقایی هم در طرح‌نامه و بیانات خود هم به این موضوع توجه داشته‌اند.»

وی در ادامه به تشریح ضرورت وجود یک نظریه حقوق اداری در کشور پرداخت و گفت: «نقدی که به شرکت‌های دولتی دارم در تیزر دکتر آقایی مورد اشاره قرار گرفت اما ردی از آن در طرح‌نامه و بیانات الان ایشان ندیدم. شاید لازم باشد به صورت بنیادین وجود یا عدم وجود نظریه حقوق اداری را در کشور ببینیم و به آن مراجعه کنیم. البته که از نظر من این امر بدیهی نیست و باید در مورد آن حرف زد و بحث کرد. من معتقدم ما در ایران فاقد نظریه حقوق اداری هستیم و به وضوح می‌توان گفت ما یک نظریه حقوق اداری منسجم نداریم که در قالب نظریه همراه با اجزایی سیستماتیک باشد و به ریشه تاریخی مشخص، جامعه‌شناسی، اقتصاد و مدیریت مرتبط باشد. فقدان نظریه پشتیبان اقتصادی معین و مشخص تکلیف را روشن می‌کند. از خود قانون اساسی که بنیان و قالب کشور است تا بعد که به شرایط اعمال حکمرانی می‌رسیم، ما فاقد نظریه پشتیان هستیم. این اصل و اساس در بحث شرکت دولتی را هم باید در قالب این حقیقت دید. فلسفه تأسیس این شرکت‌ها چه بوده است؟ دکتر آقایی به خوبی به این مسائل پرداختند.»

این مدرس دانشگاه در ادامه به ماهیت نظام حقوقی اداری فرانسه اشاره کرد و افزود: «از نقطه‌نظر بحث‌های ماهیتی، نظم حقوقی اداری فرانسه بسیار مشهور است. این نظام در دو قالب خدمات اداری و خدمات صنعتی ـ تجاری تقسیم شده است. موضوع خدمات عمومی اداری را کنار بگذاریم، اما در مورد خدمات عمومی صنعتی ـ تجاری، ارائه‌کننده کیست و در چه شرایطی این بخش شکل می‌گیرد؟ فارغ از اینکه چنین بخش‌هایی باید باشند و خدماتی ارائه دهند ولی باید دید ارائه‌دهنده چه کسی است؟ این ارائه‌دهنده قاعدتاً باید بخش خصوصی در حوزه خدمات صنعتی ـ تجاری باشد، اما لازم است بدانیم دولت تحت چه شرایطی از این طریق اعمال تصدی و تصدی‌گرایانه و حاکمیتی خود را پیش می‌برد؛ در شرایطی که ضرورت داشته و موقت باشد. البته در مورد اینکه ضرورت و موقتی بودن چیست و شامل چه مصادیقی می‌شود می‌توان صحبت کرد که این خود به نظریه پشتیبان برمی‌گردد که می‌تواند مؤلفه مکمل نظریه حقوق اداری در نظر گرفته شود. به موجب قانون مدیریت که فعلاً قانون حاکم جدید در زمینه شرکت‌های دولتی است، این ضرورت و موقتی بودن حاکم است. به موجب ماده 4 این قانون، چنین وظیفه‌ای برای دولت در نظر گرفته شده است، اما به نظرم خیلی مسئله مهمی است که بگوییم وظیفه دولت کجاست و در چه موضوعاتی دولتی در زمینه شرکت‌های دولتی وظیفه دارد. آیا این وظیفه‌ها به صورت دیگری در قالب اعمال حاکمیتی یا در قالب‌های دیگر اشخاص حقوق عمومی قرار نمی‌گیرند؟ چرا باید در قالب شرکت‌های دولتی یا شرکت یک نهاد تجاری یا حقوقی حقوق خصوصی نمود می‌یابند؟ در این مورد شاهد بی‌دقتی‌ها، آشفتگی‌ها و نابسامانی‌های زیادی هستیم که دکتر آقایی جنبه‌هایی از آن را مورد اشاره قرار دادند.»

دکتر جلالی در ادامه به ضرورت وجود یک تحقیق و پژوهش با روش استقرایی اشاره کرد و بیان داشت: «این موضوع در قالب طرح‌نامه است و باید به کاری ادامه‌دار منجر شود، ولی به این بحث می‌توان از یک روش‌های استقرایی هم توجه کرد. بسیاری از شرکت‌ها به قول دکتر فلاح‌زاده از حیث مسائل دیگر سودآور هستند، اما به اعتقاد بسیاری از دست‌اندرکاران از جمله رئیس سازمان خصوصی و … شنیده‌ایم که با قاطعیت عنوان شده شرکت‌های دولتی زیان ده هستند. این امر می‌تواند موضوع یک تحقیق و پژوهش به روش استقرایی باشد که وضعیت کلی این شرکت‌ها به نحو درآمده و دیده شود و از این طریق بتوان بررسی کرد موضوع فعالیت این‌ها آیا جزو وظایف است یا خیر. یا کدام وظایف را در برگرفته و در کدام دسته‌بندی جای می‌گیرد؟ چه نظریه اقتصادی می‌تواند پشتیبان آن باشد تا من حقوق اداری بیایم و از آن‌ها به عنوان یک مصرف‌کننده استفاده کنم. روش استقرایی در این زمینه می‌تواند بسیار راهگشا و روشن گر هم باشد. با توجه به همتی که دکتر آقایی در این پژوهش داشتند به نحوی این امر پیشنهاد می‌شود. در آنجا می‌توانیم خیلی روشن‌تر نزد اصحاب عمل و کسانی که در عرصه عمل حکمرانی قرار دارند، راحت‌تر و دقیق‌تر و از منظر حقوق اداری و نظریات موجود، موضوع را ببینیم و جایگاهش را در کشورمان بیابیم و تبیین کنیم.»

سپس، دبیر علمیِ جلسه از ناقد سوم، دکتر محمد حسنوند، درخواست نمود که به ارائه مطالب خود بپردازد. دکتر حسنوند سخنان خود را با اشاره به پراهمیت ‌بودن موضوع مورد بحث آغاز کرد و گفت: «این موضوع در حقوق اداری ایران، موضوع پراهمیتی است. بخش زیادی از منابع عمومی ما صرف و وارد شرکت‌های دولتی می‌شود و بخش زیادی از کارکردهای دولت، در حال حاضر از طریق شرکت‌های دولتی انجام می‌شود. شرکت دولتی از این حیث اهمیت فراوان دارد که بخش زیادی از فساد اداری که در کشور ما اتفاق می‌افتد، در بستر همین شرکت‌های دولتی صورت می‌گیرد. این نکته، اهمیت مضاعفی به موضوع می‌دهد. در خصوص مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی، یک نکته پراهمیت، بحث چراییِ وجود این شرکت‌ها است که متأثر از دیدگاه غالب و حاکم بر نظام دولتی و جریان حاکم بر دولت و مجلس بوده و است. شأن نزول این شرکت‌ها، نظام عدم‌تمرکز بوده، اما این نظام عدم‌تمرکز یا بد برداشت شده یا این‌که با هدفی نادرست به کار برده شده است و این باعث شده است که عملاً آثار سوئی داشته باشد. شرکت در ذات خودش فعالیت تجاری را دارد و در واقع، ذاتاً یک بنگاه اقتصادی است. سؤالی که ما در ابتدا باید به آن پاسخ دهیم، این است که اصلاً ما چرا باید شرکت دولتی داشته باشیم؟ شرکت‌های دولتی از قدیم وجود داشتند، اما این سؤال الان اهمیت بیش‌تری پیدا می‌کند؛ به‌خصوص بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 و قوانین متعددی مثل قانون مدیریت خدمات کشوری و برنامه‌های توسعه مختلف که سیاست‌گذاری را بر کوچک‌سازی دولت انجام دادند. در این جهت، ما الان با تأسیس و ادامه فعالیت‌های شرکت‌های دولتی با چالش باید مواجه شویم؛ از این جهت که چرا دولت اصلاً باید فعالیت تجاری و بنگاه‌داری اقتصادی داشته باشد؟ خود این باید در قانونی که بر تأسیس شرکت‌های دولتی حاکم است، پاسخ داده شود و تا حد ممکن، تشکیل شرکت‌های دولتی و استمرار فعالیت آن‌ها را محدود کند.»

وی در ادامه افزود: «اگر قرار باشد که دولت فعالیت تجاری نکند و فعالیت‌های تصدی‌گری را تا حد ممکن کم کند، پس تعریفی که ما در قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر قوانین داریم، باید سخت‌گیرانه‌تر شود. اصولاً باید تشکیل شرکت دولتی به غیر از فعالیت‌های تجاری و اقتصادی را ممنوع کند و خود آن فعالیت اقتصادی و تجاری برای دولت هم محدود شده است. اگر قرار است که از شرکت‌های دولتی استفاده‌های دیگری غیر از بنگاه‌داری اقتصادی شود، چرا اصلاً ما بیاییم کارکردی را که می‌تواند در قالب یک مؤسسه دولتی و عمومی غیردولتی یا سازمان انجام شود، به شرکت دولتی واگذار کنیم؟ اگر قرار نیست که دولت فعالیت تجاری کند و نیازی نیست، پس به فعالیت آموزشی، پژوهشی، عمرانی و … در قالب شرکت دولتی هم نیازی نیست. شرکت‌های دولتی ذاتاً چالش‌آفرین هستند؛ از این حیث که قرار است از حیطه نظارت مقررات عمومی خارج شوند. می‌بینیم که اصولاً به یک حیاط خلوت تبدیل شده‌اند برای بخش دولتی که در آن، حقوق‌های نجومی پرداخت شود و گردش‌های مالی آنچنانی صورت بگیرد و به هر حال یک حیاط خلوتی برای نمایندگان مجلس، وزراء، معاونین و … است که دوران بازنشستگی خودشان را در آن به خوبی سپری کنند. لذا تشکیل خود این شرکت‌ها، یعنی مقررات ناظر بر تشکیل شرکت دولتی تا حد ممکن باید محدود شود، اصل را باید بر عدم‌تجویز تشکیل شرکت‌های دولتی قرار داد و اگر هم تشکیل شد، فقط در محدوده‌های مورد نیاز که اصطلاحاً بازار وجود ندارد یا این‌که بازار از حالت رقابتی خارج شده است، باید صورت بگیرد. اگر خود این قضیه حل شود، شاید بسیاری از این چالش‌ها از بین برود.»

دکتر حسنوند در ادامه بیان داشت: «حالا که سیاست کلی نظام، مبنی بر کاهش تصدی‌گری دولت بوده و نتیجه آن هم باید کاهش شرکت‌های دولتی باشد، یک حوزه خلأ قانونی که ما داریم و خود آن فسادخیز بوده، بحث خصوصی‌سازی بوده که به نظر می‌رسد راه‌های خاتمه دادن و سرنوشت شرکت‌های دولتی پس از انحلال و یا واگذاری به بخش خصوصی یکی از حوزه‌های خلأ قوانین در خصوص این شرکت‌ها است که باید به آن توجه شود. خود قانون خصوصی‌سازی که قرار بود راهگشا باشد و دولت را چابک کند و از فساد اقتصاد کم کند، خودش بستر بزرگ و چالش‌آفرین فساد شد. به نظر می‌رسد اگر در خصوص قوانین و نظام حقوقی شرکت‌های دولتی بخواهیم بحث کنیم، بحث خصوصی‌سازی آن‌ها و ارائه الگوی مطلوب از خصوصی‌سازی به نحوی که باعث ازکارافتادن آن کارخانه، آن کارگاه و آن بنگاه اقتصادی نشود، باید مدنظر قرار بگیرد. بعد دیگر در خصوص مقررات شرکت‌های دولتی بحث نظارت بر آن‌ها است. این نظارت از دو طریق اتفاق می‌افتد: یکی نظارت درونی آن‌ها و یکی نظارت بیرونی آن‌ها. نظارت درونی را دولت و مجلس سعی کرده است از طریق انتساب اعضای دولتی بیش‌تر در شرکت‌های دولتی انجام دهد. این با ذات شرکت، قانون تجارت و بنگاه‌داری اقتصادی منافات دارد. لذا به نظر می‌رسد این‌جا قانون تجارت در خصوص شرکت‌های دولتی یا دیگر قوانین خاص در خصوص ترکیب اعضای مجمع و هیأت‌مدیره آن‌ها باید با ظرافت بیش‌تری پیش برود تا هم استقلال درونی آن‌ها حفظ شود و هم به نحوی مدیریت دولتی حفظ شود. الان مشکلی که وجود دارد، این است که ما شرکت‌هایی داریم در خصوص شرکت‌های خودروسازی و باشگاه‌های ورزشی دولتی که اسماً ممکن است حتی خصوصی شده باشند، اما همچنان مدیریت دولتی داشته باشند یا این‌که اصلاً شرکت دولتی هستند، اما عملاً به شکل یک سازمان دولتی یا حتی به شکل وزارتخانه‌ای از طریق دستوری کنترل می‌شوند که خود همین موضوع سبب زمین‌گیر کردن و کاستن از انعطاف خاصی است که شرکت تجاری به آن نیاز دارد و خلاقیت و چابکی را از آن‌ها می‌گیرد. از حیث نظارت مراجع قضایی به نظر می‌رسد که اگرچه شرکت‌ها چابکی و آزادی بیش‌تری داشته باشند، اما از حیث حداقل نظام حقوق دستمزد یا بحث مدیریتی به‌خصوص برای کارکنانی که از وزارتخانه‌ها مأمور می‌شوند در بنگاه‌های شرکت‌های دولتی، به نظر می‌رسد مستثنا کردن آن‌ها از حیطه مقررات عمومی کشور توجیه ندارد و این خودش منجر به فساد بیش‌تر می‌شود. به نظر می‌رسد که شرکت‌های دولتی هم جزئی از کل هستند و اصولاً رفع معضلات آن‌ها به اصلاح دیدگاهی که به طور کلی در خصوص نظام عدم‌تمرکز وجود دارد، برمی‌گردد.»

در بخش دوم، دبیر جلسه بار دیگر از دکتر آقایی طوق درخواست کرد تا ضمن پاسخ به نظرات اساتید منتقد به جمع‌بندی مطالب خود بپردازد. دکتر آقایی طوق ضمن بیان سپاس از توجه و مطالب مطروحه توسط اساتید اظهار داشت: «از مطالب ارزنده دکتر فلاح‌زاده متشکرم. در حقیقت موضوع حول این محور می‌چرخد که ما نمی‌توانیم بدون داشتن برخی بسترهای لازم و صرف اینکه شرکت، یک بنگاه اقتصادی است، شرکت‌های دولتی را در وضعیت تجاری‌شان رها کنیم تا به این نحو فعالی کنند. یکسری بسترها، اصول و قواعد لازم است تا بتوان آن‌ها را بر فعالیت این شرکت‌ها حاکم کرد و این کاملاً صحیح است. هیچ‌وقت و هیچ‌کسی نم می‌تواند ادعا کند به صرف اینکه گفتیم شرکت دولتی یک بنگاه اقتصادی است، نباید مشمول قوانین و مقررات کشور قرار بگیرد. این بدان معناست که ما نمی‌توانیم از فردا اینتر را بزنیم و این شرکت‌ها وارد فاز تجاری و فعالیت اقتصادی شوند؛ نه، واقعاً نیاز به لوازم و بسترهایی هست و باید بتوان اصول حاکمیت شرکت را در مورد شرکت‌های دولتی پیاده کرد. در مورد شرکت‌های دولتی، درست است که می‌گوییم این‌ها بنگاه اقتصادی هستند، اما واقعاً فرصتی نبوده که بگوییم همه شرکت‌های دولتی یا همه نهادهایی که به عنوان شرکت دولتی می‌شناسیم، نمی‌توانند ذاتاً بنگاه اقتصادی باشند و فعالیت اقتصادی انجام دهند. برای مثال روزنامه رسمی، صداوسیما، بانک مرکزی و … این‌ها نمی‌توانند شرکت دولتی یا شرکتی باشند که به عنوان بنگاه اقتصادی عمل می‌کند. این نهادها نمی‌توانند دنبال کارهایی بروند که برایشان منافع اقتصادی داشته باشند. یا باید انتشار قوانین و مقررات انجام دهند یا وظیفه دولت را در حوزه رسانه بر عهده دارند و یا در زمینه بانکی، وظایف دولت را بر دوش می‌کشند. به هر حال به معنای دقیق کلمه، بنگاه اقتصادی در نظر گرفته نمی‌شوند.»

این مدرس دانشگاه در ادامه افزود: «کما اینکه بعد از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مواردی را داشتیم که شورای‌عالی اداری با فهم همین مطلب، ماهیت برخی از شرکت‌های دولتی را به موسسه دولتی تغییر داد. نمونه آن شرکت فناوری اطلاعات ایران است که به موجب مصوبه جلسه 138 شورای‌عالی اداری به سازمان فناوری اطلاعات تغییر ماهیت داد. طبیعتاً اگر ما بخواهیم به این قاعده مومن باشیم که بنگاه اقتصادی باید فعالیت اقتصادی صنعتی ـ تجاری داشته باشد باید آن دسته از شرکت‌های دولتی را که امور حاکمیتی انجام می‌دهند را در راستای اعمال قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، واجد وصف حاکمیتی بدانیم و از جایگاه شرکتی عزل کرده و به وزارتخانه‌ها یا مؤسسات دولتی واگذار کنیم. به موجب ماده 13 این قانون باید این امر نهایی و اجرا شود. من هم با شما دکتر فلاح‌زاده هم‌نظر و هم‌عقیده هستم و این را هم کار آسانی نمی‌دانم که اصول و قواعد را استنباط و استخراج کنیم و بعد مخاطبمان را اقناع کنیم که به این قواعد پایبند باشد.»

وی در ادامه در پاسخ به سخنان دکتر جلالی اظهار داشت: «همان‌طور که آقای دکتر جلالی فرمودند مشکلات و معضلات ما کلان‌تر از این حرف‌هاست و بخشی از ترکش آن هم به شرکت‌های دولتی خورده است. فقدان نظریه حقوق اداری یا ضعف نظریه، یک ضعف تئوریک است و برخی از همکاران ما به درستی از عبارت سرگردانی تئوریک استفاده می‌کنند. فی‌الواقع همین است و غیر این هم نیست. من در مقدمه حقوق اداری همین کتاب هم آورده‌ام که نظریه منافع عمومی، نظریه خدمات عمومی و … مال ما نیست. نظریه حقوق اداری ما شکل نگرفته، قوانین اداری‌مان تصویب شده‌اند. بحث مهمی است، وقتی قوانینی همچون قانون استخدام کشوری به تصویب رسیده‌اند واقعیت این است که ما بستر علمی مناسبی نداشته‌ایم. به همین خاطر هم نتوانستیم خودمان را به این مباحث برسانیم، درحالی‌که در فرانسه هنگامی که از نظریه حقوق اداری صحبت می‌شود، این نظریه یک رویکرد رویه محور است. قضات محترم نشسته‌اند و این‌ها را با استدلال، استخراج و استنباط کرده‌اند. این تفاوت در اجرا خودش را نشان می‌دهد. قانون‌گذار هیچ‌گاه استدلال نمی‌کند و نمی‌گوید چرا این‌ها دستگاه اجرایی هستند. قانون‌گذار استدلالی ندارد چرا نهادهای انقلابی یا نهادهای خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی را در ماده 5 قانون مدیریت خدمات نیاورده است و نمی‌گوید که این‌ها هم جزو دستگاه‌های اجرایی هستند. قانون‌گذار هیچ‌وقت نمی‌گوید شرکت دولتی چرا دستگاه اجرایی نیست. از سال 1381، در قانون بودجه، شرکت‌های دولتی جزئی از دستگاه‌های اجرایی در نظر گرفته شده‌اند و در ماده 5 قانون مدیریت نیز آمده است، اما من هیچ‌وقت نتوانستم از قانون‌گذار بپرسم چرا این کار را کردی؟ درحالی‌که قاضی باید استدلال کند و سبقتی یا پیش افتادگی که فرانسوی‌ها نسبت به ما داشتند این است که حقوق اداری‌شان را قضات تدوین کرده‌اند، اما حقوق اداری ما توسط قانون‌گذار مورد تقنین واقع شده است. به همین خاطر است که ما با یک فقدان نظری و تئوریک در حقوق اداری خود مواجهیم که این فهم ما به بحث شرکت‌های دولتی ضربه است.»

دکتر آقایی در ادامه به خدمات عمومی در فرانسه اشاره کرد و اظهار داشت: «همان‌طور که دکتر جلالی بیان داشتند ما در فرانسه خدمات عمومی اداری و خدمات عمومی صنعتی ـ بازرگانی داریم. در آنجا بحث می‌شود که خدمات عمومی اداری و خدمات عمومی صنعتی ـ بازرگانی توسط چه کسی ارائه می‌شود. در فرانسه کلاً مؤسسات عمومی هستند که در قالب مؤسسات عمومی اداری و مؤسسات عمومی بازرگانی تجاری این خدمات را ارائه می‌کنند. اصلاً از لفظ شرکت دولتی در مباحث خود استفاده نمی‌کنند، نه اینکه نداشته باشند، دارند اما کلاً از موسسه عمومی اداری و موسسه عمومی صنعتی ـ بازرگانی استفاده می‌کنند. در واقع دو قید ضرورت و موقت بودن را ما اصلاً نداریم. قانون‌گذار ما حداقل تا سال 1387 که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 وضع شد، اصلاً به این موضوعات فکر نمی‌کرد که طرحی نو دراندازد و بخواهد این‌ها را از هم تفکیک کرده و شرکت دولتی را وارد این بخش‌ها کند. این فهم اصلاً وجود نداشت و متعلق به دو دهه اخیر است. فهم جدیدی برای ماست و امیدواریم این فهم در شرایط امروزی مؤثر واقع شود.»

وی در ادامه در پاسخ به پیشنهاد ضرورت یک پژوهش از سوی دکتر جلالی اظهار داشت: «بله، ما نیازمند تحقیقاتی هستیم که شرکت‌های دولتی را احصا کرده و لیست مشخصی از این شرکت‌ها به ما ارائه دهد. ما دوستانی در حوزه وکالت و قضاوت داریم که نمی‌دانند برخی شرکت‌ها دولتی محسوب می‌شوند یا نه. ممکن است بین برخی نهاد اختلاف پیش بیاید. سازمان بازرسی بگوید این شرکت دولتی است و دیوان محاسبات نظری مخالف این داشته باشد و زمانی هم که از اداره حقوقی قوه‌قضائیه استعلام کنند این نهاد بگوید به من ربطی ندارد و خودتان باید مصداق را تشخیص دهید و اینجا معاونت حقوقی ریاست جمهوری ورود کرده و بگوید این شرکت هست یا نیست و … این امر نشان می‌دهد که ما در مورد چیستی شرکت‌های دولتی اتفاق‌نظر چندانی نداریم. در تبصره ماده 4 قانون محاسبات آمده شرکت‌هایی که از طریق سرمایه‌گذاری بانک‌ها ایجاد می‌شوند شرکت دولتی محسوب نمی‌شوند؛ اما باید دید خود این مفهوم سرمایه‌گذاری چطور اتفاق افتاده است و اینکه ماده می‌گوید از نظر این قانون، شرکت تلقی نمی‌شوند، پس در این صورت ممکن است از نظر قانون مدیریت، شرکت تلقی شوند؟ این سؤالی است که پاسخ آن می‌تواند بر خیلی چیزها اثر بگذارد. نیاز به تحقیق است و لازم است ما لیستی داشته باشیم. من به دنبال مطلبی بودم و متوجه شدم در سال 1398، در جدول شماره سه قانون بودجه، 385 شرکت دولتی در نظر گرفته شده است. معاونت حقوقی ریاست جمهوری در یکی از نظریات خود در پاسخ به اینکه چه شرکتی را دولتی بدانیم، مخاطب را به این جدول ارجاع داده است. در حالی که ممکن است به این جدول مراجعه کنیم و شرکتی را ببینیم که به نظر شرکت نیست و یا شرکتی باشد که در این لیست قرار نگرفته است درحالی‌که حکم داده‌اند و حکم شرکت دولتی بودن این شرکت‌ها را گرفته‌اند.»

دکتر آقایی در پاسخ به سخنان دکتر حسنوند، به موضوع فساد در شرکت‌های دولتی پاسخ داد و اظهار داشت: «با سپاس از نظرات ارزشمند شما، بله من هم‌زمان آقای طیب نیا را خاطرم است. این موضوع که اظهار داشتید آن‌قدر مهم بود که من حتی در یکی از کادرهای این کتاب به آن اشاره کردم که در سال 1395، در حاشیه یکی از همایش‌های مالی و مالیاتی، دکتر طیب نیا با یک سری جملات از خجالت برخی از شرکت‌های دولتی درآمد و گفت که شرکت دولتی یعنی تولید رانت، سفر خارجی، عضویت در هیأت‌مدیره، حقوق نجومی و مسائلی از این دست. شرکت‌های دولتی به خاطر ساخت و بافت خاصی که دارند، نمی‌گویم قطعاً اما بیش از وزارتخانه و مؤسسات دولتی در معرض فساد قرار دارند. لذا ضروری است مقررات شفاف‌تری در مورد این شرکت‌ها وجود داشته باشد که در عمل نتیجه عکس را می‌بینیم. مقررات ناظر بر شرکت‌های دولتی از مقررات ناظر بر عملکرد وزارتخانه‌ها مبهم‌تر است. چون شرکتی که ایجادشده تحت‌تأثیر مقررات عمومی دولت، قانون تجارت، قانون تأسیس و قانون اساسنامه بوده و از هر طرف به این شرکت‌ها تاخته می‌شود و مسئولیت هیچ‌یک از این نهادها در فساد و یا عدم فساد این شرکت‌های دولتی نیز مشخص نیست. رویکرد ما برای ایجاد شرکت دولتی باید مضیق باشد. در ابتدا هم عرض کردم شرکت‌های دولتی برای تأمین هزینه‌های مدرنیزاسیون ایجاد شدند. ایجاد نشدند که بخشی از وظایف ذاتی دولت را بر عهده بگیرند. هرگز چنین فهمی در قوانین منعکس نشده و در تاریخ هم نیامده است. اوایل دوره ایجاد نظام اداری و بوروکراسی در کشور، ما نیاز به پول داشتیم. این پول از نظام روستایی ما درنمی‌آمد و ما پول هنگفتی می‌خواستیم. به همین خاطر هم شرکت‌های دولتی از باب انحصار ایجاد شدند؛ یعنی انحصاراتی به وجود آمد تا از طریق آن بتوان راه‌آهن و نیروهای مسلح ایجاد کرد، لباس‌ها را به وضعیت متحدالشکلی درآورد، فرهنگستان ساخت و … همه مسائلی که در زمان پهلوی اول رخ داد و نیاز به پول داشت؛ با این حال باید در نظر داشت ذات دولت نیازمند شرکت دولتی نیست و در مواردی که لازم است باید به قید ضرورت و موقتی بودن که مورد اشاره دکتر جلالی قرار گرفت، توجه داشت، ولی چه کنیم که اقتصاد ایران یک اقتصاد دولتی و مداخله‌گر در امر اقتصاد است و تا زمانی که این فهم اقتصادی تغییر نکند، می‌خواهیم همه‌چیز را خودمان مدیریت و اصلاح کنیم، لذا حتی اگر از تعداد شرکت‌های دولتی کاسته شود، به تعداد شرکت‌های خصولتی اضافه خواهد شد و این بدان معنا نیست که خصوصی‌سازی به معنای واقعی انجام شده است و ما شاهد یک نظام اقتصادی اسمیتی خواهیم بود. شاید حتی بعدها دعا کنیم که کاش این شرکت‌ها همان دولتی می‌ماندند تا لااقل بدانیم دعاوی‌شان را کجا اقامه کنیم. بحث نظارت هم که دکتر حسنوند اشاره کردند یکی از عناصر و عوامل است که بر عملکرد نامطلوب شرکت‌ها اثر می‌گذارد. در خصوص نظارت‌هایی که نهادهای اداری اعمال می‌کنند، من در یکی از مقالاتی که شاید ظرف همین یکی دو ماه نهایی شود، همین را بحث کردم که ما نظارت دیوان عدالت اداری بر شرکت‌های دولتی را نباید داشته باشیم؛ چون شرکت دولتی اگر یک بنگاه اقتصادی باشد، باید دادگاه عمومی بر آن نظارت کند، نه دیوان عدالت اداری. دیوان عدالت اداری به خاطر ذات و ماهیت خودش، نگاه اداری به شرکت دولتی می‌اندازد و شما نمی‌توانید به یک بنگاه در دیوان عدالت اداری رسیدگی کنید. تجربه تطبیقی ما هم دقیقاً همین را می‌گوید و هنگامی که یک مؤسسه عمومی صنعتی و بازرگانی مطرح می‌شود، دعاوی آن به دادگاه‌های عمومی می‌رود، نه دیوان عدالت اداری آن کشور. مداخله اعضای دولت هم در شرکت دولتی مغایر با اصول و قواعد تجاری است. بنگاه تجاری باید تابع اصول تجارت باشد. بتواند اشخاص توانمند را به کار بگیرد و نه اشخاصی را که به آن تحمیل شده‌‌اند؛ چه به عنوان مدیر و چه به عنوان عضو هیأت‌مدیره.»

دکتر آقایی در پایان، به پاسخ‌گویی به سوالات یکی از حاضران در جلسه، در خصوص تابعیت شرکت‌های دولتی و زیان‌ده بودن آن‌ها پرداخت و گفت: «شرکت‌های دولتی اصولاً طبق ماده 300 لایحه اصلاحی قانون تجارت تابع قانون ایجاد، اساسنامه هستند و در مواردی که در آن‌ها چیزی مشخص نشده است، تابع احکام قانون تجارت هستند و می‌توانیم از این سیر یعنی قانون ایجاد، اساسنامه و قانون تجارت که قواعد تابعیت آن‌ها همان قواعد عمومی است. به هر حال، چون عمده سهام یا سرمایه شرکت‌های دولتی متعلق به دولت جمهوری اسلامی ایران است، تابعیت ایران را دارند، مگر این‌که یک مسئله خاصی وجود داشته باشد که به‌صورت موردی بخواهیم بررسی کنیم. به نظرم تابع عمومات است و اصولاً ایران را کسب می‌کنند. بحث زیان‌ده بودن شرکت‌های دولتی یک مطلب مغفول نیست؛ یعنی مطلبی نیست که ما با آن آشنا نبوده باشیم یا یک مطلب جدیدی باشد. به خاطر نحوه مدیریت این شرکت‌ها و نوع نگاهی که وجود داشته، عمدتاً از همان ابتدای فعالیت خود با زیان‌های انباشته مواجه بود‌ه‌اند و معمولاً زیان‌ده تلقی می‌شوند. البته بخشی از این اعلام زیان‌ده بودن هم به خاطر فساد موجود در فرایند خصوصی‌سازی بوده است. این‌ها را زیان‌ده معرفی می‌کردند که بتوانند آن‌ها را به ثمن بخس بخرند یا بفروشند. به هر حال، ما نمی‌توانیم شرکت‌‌داری دولتی را بر اساس شرکت‌هایی همچون شرکت ملی نفت قضاوت کنیم. شرکت دولتی اگر واقعاً بخواهد بنگاه اقتصادی تلقی شود، شاید نتواند سودده باشد؛ زیرا کار اقتصادی کردن با بگیر و ببند و محدودیت اتفاق نمی‌افتد. از طرف دیگر، یکی از مواردی که در حقوق رقابت وجود دارد، این است که شما نمی‌توانید از یک بنگاه اقتصادی حمایت کنید و شرکت دولتی اگر بنگاه اقتصادی است، به‌خصوص در زمینه‌هایی که بنگاه‌های دیگری وجود دارد، شما در حقیقت دارید بر ضد حقوق رقابت کار می‌کنید؛ زیرا شرکت‌ دولتی حمایت‌های دائمی دولت را دارد و این برخلاف اصول رقابت است. پس در خصوص بحث زیان‌ده بودن مطالعات زیادی صورت گرفته است.»

در انتهای جلسه، از داوران و شرکت‌کنندگان در جلسه قدردانی به عمل آمد و دبیر جلسه، رأس ساعت ۱9 ختم جلسه را اعلام کرد. مشروح مطالب ارائه‌شده در این جلسه را می‌توانید در وب‌سایت پژوهشکده حقوقی شهر دانش به آدرس sdil.ac.ir مشاهده کنید.