آراء وحدت رويه قضايی
منتشره از
1401/12/21 لغايت 1401/12/30
در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
الف ـ هیئت‌عمومی دیوان عالی كشور
ب ـ هیئت‌عمومی دیوان عدالت اداری
الف ـ هیئت‌عمومی دیوان عالی كشور
ب ـ هیئت‌عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۲۴۴۶ هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: بند ۷ از مصوبه جلسه شماره ۱۴۷ ـ ۲۳/۱۰/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اراک تحت‌عنوان “شیوه‌نامه اعمال قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در زمینه املاک قولنامه‌ای (مشاعی) متقاضی احداث بنا و مجزا شدن از پلاک مادر در شهر اراک” ابطال شد
منتشره در روزنامه رسمی شماره 22718 – 1401/12/24
شماره ۰۰۰۳۸۳۲ – ۱۴۰۱/۱۱/۳
بسمه‌تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس هیأت‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۴۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۹ با موضوع: “بند ۷ از مصوبه جلسه شماره ۱۴۷ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۲۳ شورای اسلامی شهر اراک تحت‌عنوان “شیوه‌نامه اعمال قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در زمینه املاک قولنامه‌ای (مشاعی) متقاضی احداث بنا و مجزا شدن از پلاک مادر در شهر اراک” ابطال شد.” جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت‌عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی‌فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۹/۲۹
شماره دادنامه: ۲۴۴۶
شماره پرونده: ۰۰۰۳۸۳۲
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۷ از مصوبه جلسه شماره ۱۴۷ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۲۳ شورای اسلامی شهر اراک تحت‌عنوان “شیوه‌نامه اعمال قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در زمینه املاک قولنامه‌ای (مشاعی) متقاضی احداث بنا و مجزا شدن از پلاک مادر در شهر اراک”
گردش‌کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت‌نامه شماره 302/329335 – ۱۴۰۰/۱۱/۱۳ اعلام کرده است:
“۱ ـ قانون‌گذار در تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری به صراحت اخذ سرانه‌های فضای عمومی و خدماتی و اراضی موردنیاز احداث معابر عمومی شهر را صرفاً محدود به اراضی بیش از ۵۰۰ مترمربع دارای سند شش‌دانگ نموده و تسری اختیار اخذ سرانه‌های مذکور به اراضی قولنامه‌ای و مساحت‌های کمتر برخلاف مفاد تبصره معنون، در حکم قانون‌گذاری و خارج از صلاحیت‌های قانونی شورای اسلامی می‌باشد. هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری نیز به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۵۵ ـ ۱۳۹۹/۴/۱۷ مصوبه شورای اسلامی شهر کرج پیرامون دستورالعمل صدور پروانه ساختمانی برای اراضی با سند عادی را به دلیل آن‌که “وظایف شورای اسلامی شهر در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ احصاء شده و وضع مصوبه مورد اعتراض در هیچ‌یک از شقوق ماده ۷۱ قانون یادشده پیش‌بینی نشده است و مطابق مواد ۴۸، ۴۷ و ۲۲ قانون ثبت‌اسناد و املاک، کسی که ملک در دفتر املاک به نام او ثبت شده باشد یا ملک پس از ثبت در دفتر مذکور به او منتقل گردیده یا از مالک رسمی از طریق ارث به ورثه منتقل شده باشد مالک محسوب می‌شود و سندی که مطابق قانون، ثبت نشده باشد در ادارات و محاکم قابل پذیرش نیست” ابطال نموده است.
۲ ـ به موجب ماده ۱۰۱ و تباصر ذیل آن اخذ سرانه‌های مورد اشاره تنها در زمان تفکیک یا افراز و از مالک و یا مالکین اراضی میسر بوده و توسعه آن به ایادی بعدی و در زمان مراجعه به منظور دریافت پروانه ساخت برخلاف مفاد تبصره معنون و خارج از صلاحیت‌های قانونی شورای اسلامی شهر بوده است.
۳ ـ استدلال به عمل آمده در مصوبه مبنی بر اینکه “عرصه املاک قولنامه‌ای بخشی از عرصه شش‌دانگ پلاک ثبتی مربوطه بوده و موافقت با هرگونه احداث بنا بر روی ملک قولنامه‌ای یا مشاعی به معنای پذیرش شهرداری نسبت به مجزا شدن آن از پلاک شش‌دانگ مادر می‌باشد” مغایر با مفهوم حقوقی تفکیک و افراز می‌باشد. ضمن اینکه تشریفات قانونی تفکیک و افراز و مراجع متولی تفکیک و افراز در قانون مشخص شده و بر این اساس صدور مجوز ساخت بر روی اراضی قولنامه‌ای و مشاعی تفکیک یا افراز محسوب نشده و اساساً شهرداری فاقد هرگونه اختیار قانونی در این رابطه می‌باشد.
بنا به مراتب بند ۷ مصوبات جلسه شماره ۱۴۷ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۲۳ شورای اسلامی شهر اراک مغایر با قوانین یادشده و خـارج از حـدود اختیـارات شـورای اسلامی شهر موصوف تشخیص و ابطال آن در هیأت‌عمومی مـورد تقاضا می‌باشد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:
“مصوبه جلسه شماره ۱۴۷ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۲۳: شیوه‌نامه اعمال قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در زمینه املاک قولنامه‌ای (مشاعی) متقاضی احداث بنا و مجزا شدن از پلاک مادر در شهر اراک
مقدمه
در اجرای مصوبه شماره ۴ ـ ۱۳۹۸/۸/۲۵ کمیسیون معماری و شهرسازی شورای اسلامی شهر اراک ابلاغی طی نامه آن شورا به شماره ۹۷۱۵۰۱/ش ـ ۱۳۹۸/۸/۲۹ بدین‌وسیله با توجه به اینکه شورای قضایی استان به موجب مصوبه مورخ ۱۳۹۷/۱۲/۲۵ ابلاغی طی نامه دادگستری کل استان مرکزی به شماره ش.ق/1012/2 – ۱۳۹۸/۱/۲۰ (مورد ثبت وارده در دبیرخانه شهرداری اراک به شماره ۱۴۸۷ ـ ۱۳۹۸/۱/۲۱) امکان صدور مجوز احداث بنا بر روی املاک قولنامه‌ای سطح شهر اراک را تحت شرایطی برای شهرداری اراک میسر ساخته، در نظر گرفتن اینکه عرصه املاک قولنامه‌ای بخشی از عرصه شش‌دانگ پلاک ثبتی مربوطه بوده و موافقت با هرگونه احداث بنا بر روی ملک قولنامه‌ای یا مشاعی به معنای پذیرش شهرداری نسبت به مجزا شدن آن از پلاک شش‌دانگ مادر می‌باشد (در غیراین‌صورت تفکیک مزبور از نظر قانونی اتفاق افتاده و مشمول متن ماده صد قانون شهرداری خواهد بود) لذا مستفاد از مفاد قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری این شیوه‌نامه به منظور جلوگیری از ایجاد املاک قولنامه‌ای جدید و در راستای حفظ حقوق شهرداری اراک پس از تصویب در اماکن رسمی شورای اسلامی شهر اراک نسبت به کلیه املاک قولنامه‌ای مشمول صدور مجـوز احـداث بنا به شـرح نام‌های ذیل برای شهرداری اراک لازم‌الاجرا می‌باشد.
تبصره ۱: چنانچه کل پلاک ثبتی شش‌دانگ مربوطه (مادر سند) فاقد هرگونه بنای حاکی از تفکیک غیرمجاز باشد، مشمول این شیوه‌نامه نبوده و ذینفعان هرگونه درخواست را می‌بایست صرفاً بر روی کل عرصه شش‌دانگ مالک با رعایت ضوابط و مالکیتی ارائه نمایند.
تبصره ۲: املاکی که قبلاً به صورت قولنامه‌ای یا مشاعی بوده و مستند به مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی قانون ثبت‌اسناد و املاک و یا قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی اقدام به اخذ سند شش‌دانگ نموده‌اند مشمول این شیوه‌نامه نمی‌شوند و ملاک عمل جهت املاک مزبور مفاد نامه صادره شهرداری اراک به شماره ۵۸۰۷۱ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۱۲ می‌باشد.
گام یک: بررسی امکان صدور مجوز بر روی ملک فاقد سند رسمی مورد تقاضا
شهرداری منطقه مربوطه موظف است هرگونه تقاضای صدور مجوز احداث بنا بر روی املاک فاقد سند رسمی شش‌دانگ (قولنامه‌ای یا دارای مفاد مشاعی) مورد ادعای متقاضی را پس از ثبت درخواست و درج گزارش بازدید در سیستم شهرسازی با تأکید به عدم ایجاد هرگونه حقی برای صدور مجوز از سوی شهرداری و عدم ثبت هرگونه حدود و مساحتی که مغایر با تبصره ذیل این گام باشد (و تأیید سیستمی مرحله طرح تفصیلی) بر اساس مصوبه مورخ ۱۲/۲۵/ ۱۳۹۷ و منضمات آن ابلاغی طی نامه دادگستری کل استان به شماره ش.ق 9012/2 – ۱۳۹۸/۱/۲۰ مورد بررسی قرار دهد، ضمن اینکه کلیه استعلامات مربوط به املاک قولنامه‌ای چنانچه امکان صدور مجوز برای احداث هرگونه بنا بر روی زمین مورد تقاضا وجود داشته باشد کارهای بعدی این شیوه‌نامه را اجرا نماید و در غیراین‌صورت علت عدم امکان صدور مجوز را به متقاضی اعلام کند.
تبصره ۳: به موجب این شیوه‌نامه هرگونه درخواست مجوز و یا واگذاری هرگونه امتیازی بر روی اراضی مشاعی یا قولنامه‌ای واقع در معابر و گذرهای طرح تفضیلی به دلیل فقدان سند رسمی شش‌دانگ مستند به ماده ۴۸ قانون ثبت‌اسناد و املاک مسموع نبوده و تقاضای صدور مجوز احداث بنا صرفاً مشمول هرگونه زمین واقع در پشت خط پروژه سایر (زمین بدون عقب‌نشینی) خواهد بود.
گام دوم: اخذ تعهد و درخواست محضری از متقاضی با فرمت مشخص
در صورت امکان صدور مجوز احداث بنا به شرح گام یک با توجه به اینکه صدور مجوز احداث بنا منوط به پذیرفتن جداسازی عرصه پلاک درخواستی از عرصه شش‌دانگ مربوطه می‌باشد متقاضی می‌بایست (علاوه‌بر ارائه تعهد محضری مربوط به املاک قولنامه‌ای و مشاعی) صراحتاً درخواست موافقت با مجزا شدن عرصه مورد تقاضای خود از عرصه شش‌دانگ را در یکی از دفاتر ثبت‌اسناد رسمی به شرح متن ذیل اعلام و بدیهی است که تقاضای مشارالیه مطابق آنچه که در تبصره ذیل گام اول این شیوه‌نامه بیان گردیده صرفاً بر روی زمین باشد پروانه سایر (فاقد عقب‌نشینی) پذیرفته خواهد شد.
شهرداری منطقه ……
با سلام
احتراماً با توجه به اینکه این‌جانب …………. فرزند ………….. دارای کد ملی …………… مدعی مالکیت زمین قولنامه‌ای مشاعی بدون هرگونه عقب‌نشینی معابر به مساحت ……….. مترمربع به آدرس ………… می‌باشم و این زمین بخشی از شش‌دانگ پلاک ثبتی شماره ………… با مساحت بیش از پانصد مترمربع بوده تقاضا دارم شهرداری اراک در حد اختیارات مربوط به خود با افراز قطعه زمین منتسب به این‌جانب به شرح فوق و جداسازی آن از کل شش‌دانگ عرصه موافقت نماید و نسبت به پرداخت ارزش قدرالسهم مشمول این تفکیک (به قیمت روز طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری) در حق شهرداری اراک مطابق تبصره سه ذیل ماده‌واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری و اجرای مصوبه مربوطه شورای اسلامی شهر اراک در این خصوص موافق می‌باشم ضمناً مواردی که در زمینه افراز و تفکیک مربوط به اختیارات و ملزومات اداره ثبت‌اسناد و املاک شهرستان اراک می‌باشد را شخصاً پیگیری خواهم نمود و شهرداری اراک در این زمینه مسئولیتی نخواهد داشت.
گام سه: ارزیابی و اخذ (یا واگذاری) قدرالسهم ناشی از اعمال اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری با لحاظ نمودن مفاد تبصره سه ذیل ماده‌واحده قانون اصلاح مـاده ۱۰۱ قانون شهرداری و مصوبه شـورای اسلامی استان مرکزی به شرح مندرجات فوق متقاضی می‌بایست نسبت به پرداخت ارزش ریالی درصدی از مساحت زمین مورد تقاضا که تماماً در پشت خط پروژه‌های طرح تفصیلی قرار دارد و فاقد عقب‌نشینی برای تأمین سرانه‌های قانونی مربوط به شهرداری است اقدام نماید، لذا مستنداً به قسمت پایانی تبصره قانونی اخیرالذکر و با توجه به مفاد درخواست متقاضی به شرح گام دوم این شیوه‌نامه قدرالسهم مذکور بر اساس قیمت روز، توسط کارشناس رسمی دادگستری منتخب شهرداری اراک ارزیابی و سپس ضمن تنظیم توافقنامه‌ای فی‌مابین متقاضی و شهرداری منطقه مبلغ آن توسط ذینفع به حساب درآمد شهرداری منطقه واریز می‌شود. (فهرست توافقنامه مربوطه توسط اداره حقوقی شهرداری تهیه و به مناطق ابلاغ می‌گردد.)
با توجه به مراتب فوق و به موجب این شیوه‌نامه درصد قدرالسهم شهرداری اراک برای تأمین سرانه‌های قانونی مربوطه، تا سقف ۲۵ درصد از مساحت زمین مورد تقاضا که تماماً در پشت خط پروژه معابر طرح تفصیلی قرار دارد (فاقد عقب‌نشینی) بسته به وضعیت زمین مورد تقاضا می‌بایست مطابق یکی از سه حالت ذیل لحاظ گردد.
۳ ـ ۱ ـ قدرالسهم شهرداری از اراضی فاقد بنا:
درصورتی‌که زمین قولنامه‌ای یا مشاعی مورد تقاضای مشمول این شیوه‌نامه فاقد هرگونه بنا باشد ضمن تأکید مجدد بر انطباق زمین با تبصره ذیل گام اول شیوه‌نامه، مساحت قدرالسهم شهرداری برای تأمین سرانه‌های عمومی خدماتی موضوع تبصره سه ذیل ماده‌واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری برابر با بیست و پنج درصد زمین مورد تقاضا و بابت احداث شوارع و معابر عمومی شهر، صفر درصد (جمعاً ۲۵ درصد) لحاظ می‌شود.
۳ ـ ۲ ـ قدرالسهم شهرداری کل اراضی دارای بنا:
درصورتی‌که زمین قولنامه‌ای یا مشاعی مورد تقاضای مشمول این شیوه‌نامه دارای بنا با سابقه بهره‌برداری باشد
اخذ نظریه کارشناس بررسی خلاف از واحد امور کنترل ساخت‌وسازهای شهرداری منطقه (واحد فنی سابق) پیرامون مجاز یا غیرمجاز بودن بخشی یا تمام بنای مزبور با قید مستندات مربوطه الزامی بوده و سپس به شرح یکی از بندهای ۳ ـ ۲ ـ ۱ و یا ۳ ـ ۲ ـ ۳ که مساحت قدرالسهم شهرداری اراک محاسبه خواهد شد.
تذکر: بر اساس ضوابط شهرسازی، مستند مجـاز بودن بند صرفاً شامل پروانه‌های ساختمانی صادره شهرداری گواهی‌های پایان کار و یا عدم خلاف صادره شهرداری آرای کمیسیون‌های ماده صد (به‌نحوی‌که برآیند نهایی گواهی‌ها و یا آرای کمیسیون‌های ماده صد مربوطه دلالت بر مجاز بودن بخشی یا تمام بنای موجود داشته باشد) و همچنین هر بخشی از بنای موجود با قدمت قبل از اولین نقشه جامع شهر می‌باشد.
۳ ـ ۲ ـ ۱ ـ چنانچه بخشی یا تمام بنای ملک مورد تقاضا مجاز باشد منوط به اینکه بعد از تاریخ صدور بنای مجاز مجدداً عرصه ملک تفکیک غیرقانونی نشده باشد در این صورت درصد قدرالسهم شهرداری مستنداً به حقوق مکتسبه ملک صد درصد خواهد بود. ضمناً بدیهی است بنا به آنچه در تبصره ذیل گام اول این شیوه‌نامه بیان شده بابت هرگونه عقب‌نشینی احتمالی نسبت به وضع موجود عرصه و اعیان، هیچ امتیازی تعلق نخواهد گرفت.
۳ ـ ۲ ـ ۲ ـ چنانچه تمام بنای موجود ملک غیرمجاز باشد (و یا در صورت مجاز بودن بخشی یا تمام آن بعد از تاریخ صدور مستند بنا، مجدداً عرصه متقاضی تفکیک غیرقانونی شده باشد) در این صورت جهت محاسبه درصد قدرالسهم شهرداری، عیناً مطابق اراضی فاقد بنا (بنا به شرح بند ۴ ـ ۱) عمل خواهد شد.
تذکر: در تمامی موارد فوق پرداخت ارزش ریالی قدرالسهم مربوطه در حساب درآمد شهرداری منطقه، مطابق فرمت اعلامی از سوی اداره حقوقی شهرداری اراک مجدداً تأکید و الزام می‌گردد.
گام چهارم: روند صدور مجوز احداث بنا
پس از واگذاری و یا واریز مبلغ ارزیابی کارشناسی قدرالسهم شهرداری اراک به شرح گام سوم فوق توسط متقاضی به حساب درآمـد شهرداری منطقه مربوط، شهرداری مکلف است نسبت به صـدور فـرم دستـور تهیه نقشه و سپس طی مراحل بعدی و نهایتاً صدور مجوز احداث بنا رعایت کلیه ضوابط شهرسازی و تمامی مقررات قانونی حاکم از موضوع و وفق مصوبه شورای قضایی استان مرکزی به تاریخ ۱۳۹۷/۱۲/۲۵ اقدام نماید. این شیوه‌نامه در یک مقدمه و چهار گام به انضمام تباصر آنها در صد و چهل و هفتمین جلسه صحن رسمی و علنی شورای اسلامی شهر اراک به تاریخ ۹۸/۱۱/۱۹ تصویب شد.”
علی‌رغم ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن تا زمان صدور رأی در هیأت‌عمومی پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۹/۲۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت‌عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
اولاً بخش‌های مربوط به گام اول و دوم در مقرره مورد اعتراض به قراردادهای عادی سندیت و اعتبار بخشیده که این امر مغایر با مواد ۲۲، ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت‌اسناد و املاک است. ثانیاً در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مصوب ۱۳۹۰/۱/۲۸ در رابطه با تفکیک اراضی و نحوه وصول حق‌السهم شهرداری ناشی از تفکیک تعیین تکلیف شده و قسمت مربوط به گام سوم در مقرره مورد شکایت که با موضوع ارزیابی و اخذ قدرالسهم ناشی از اعمال ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری به تصویب رسیده، اراضی زیر ۵۰۰ مترمربع را نیز شامل می‌شود. بنا به مراتب فوق، بند ۷ مصوبه جلسه شماره ۱۴۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۲۳ شورای اسلامی شهر اراک که با عنوان شیوه‌نامه اعمال قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری به تصویب رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
