شورای عالی انقلاب فرهنگی

هیأت حمایت از کرسی های نظریه پردازی، نقد و مناظره

«کرسی ترویجی»

پژوهشکده حقوقی شهر دانش برگزار میکند:

• ارائه‌کننده: دکتر محمد وارسته بازقلعه (دانش آموخته دکتری حقوق عمومی دانشگاه تهران, عضو هیات علمی دانشگاه ازاد اسلامی واحد پرند)
• ناقدان:

ناقد نخست: دکتر ولی رستمی /(دکتری حقوق عمومی, عضو هیات علمی دانشگاه  تهران)

ناقد دوم: دکتر محسن بهشتیان /(عضو هیات علمی دانشگاه ازاد اسلامی واحد تهران مرکز)

• دبیرعلمی: دکتر یاسر احمد وند
• زمان برگزاری: دوشنبه 17 ابان 1400 (ساعت 17)

• مکان برگزاری: پژوهشکده حقوقی شهر دانش

• گزارش نشست:

در تاریخ یکشنبه 1400/08/17 پژوهشکده حقوقی شهر دانش با استعانت از پروردگار متعال، کرسی نظریه‌پردازی با عنوان «تحلیل و بررسی منابع مالی شهرداری‌ها در نظام حقوقی ایران» را برگزار کرد.

در ابتدا رأس ساعت 17 عصر، قاری قرآن با تلاوت آیاتی چند از کلام‌الله مجید جلسه را به طور رسمی آغاز نمود. بعد از آن، دبیر جلسه از ارائه‌دهنده محترم درخواست کرد که در جایگاه خود حاضر شده و در مدت 20 دقیقه به ارائه مطالب خود بپردازد.

• سؤالات تحقیق از جمله به شرح ذیل بود:

منابع مالی شهرداری‌ها کدامند؟

این منابع مالی، چه نقاط ضعف و مشکلاتی دارند؟

آیا ما می‌توانیم یک نظام بودجه واحد برای شهرداری‌های کل کشور تعریف کنیم؟

آیا آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها در حال حاضر تکافوی هزینه‌های شهرداری‌ها است؟

آیا منابع درآمدیِ قبلی شهرداری‌ها که در آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها ذکر شده است، در حال حاضر می‌تواند هزینه‌ها را جبران کند؟

در ابتدا دبیر جلسه از ارائه‌کننده درخواست کرد تا به تشریح نظریه خود بپردازد. دکتر وارسته ضمن بیان شرح مختصری از سیر تاریخی موضوع اظهار داشت: «در کشور ما از سال 1360 شهرداری‌ها به سمت خودکفایی حرکت کرده‌اند. به این معنا که قانون‌گذار شهرداری‌ها را به عنوان نهادهایی معرفی کرد که باید در امور مالی‌شان خودکفا باشند. بر همین اساس هم پیشنهاد شد لایحه‌ای تحت عنوان لایحه منابع درآمد پایدار شهرداری‌ها به تصویب برسد. این امر در قوانین برنامه متعددی از جمله قانون برنامه چهارم، پنجم و ششم نیز مورد توجه قرار گرفته است. این لایحه هنوز به تصویب نرسیده است. هم‌چنین، لایحه مربوط به مدیریت واحد شهری و منابع درآمدی آن نیز در حال حاضر در مجلس مطرح است، اما تاکنون هیچ مقرره‌ای در این زمینه به تصویب نرسیده است. با کاهش کمک‌های دولتی و حذف درآمد شهرداری از بودجه کشور، شهرداری‌ها از همان سال 1360 در جست‌وجوی منابعی برای کسب درآمد بودند. در طول این سال‌ها، کمک‌های دولتی رفته‌رفته کم‌تر هم شده است. به طوری که طبق یکی از آمارهایی که من دیدم، در حال حاضر 80 درصد از درآمد شهرداری توسط خود این نهاد کسب می‌شود و دولت تنها 20 درصد از بودجه این نهاد را تأمین می‌کند. باید در نظر داشت در طول این سال‌ها، شهرها بزرگ‌تر شده‌اند و به تبع، شهرداری‌ها نیز بزرگ‌تر از قبل شده‌اند. حوزه صلاحیت و اختیارات شهرداری به مرور افزایش یافته است. شهرنشینی مفاهیم جدیدتری پیدا کرده و در حوزه‌های فرهنگی و اجتماعی برای شهرداری، وظایف جدیدی تعریف شده است. بااین‌حال، منابع مالی شهرداری‌ها هنوز هم مطابق با ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها است و تغییری نکرده است».

وی در ادامه با تشریح وضع فعلی شهرداری‌ها افزود: «در حال حاضر اغلب شهرداری‌ها در زمینه کسب درآمد و افزایش منابع مالی دچار مشکل هستند. به نقل از یکی از اساتید صاحب‌نظر، در حال حاضر شهرداری نهاد مدنی برخاسته از مردمی است که روزبه‌روز حوزه صلاحیت‌هایش افزایش یافته است. ما باید برای این نهاد، به دنبال منابع درآمدی سالم و پایدار باشیم. در حال حاضر، بیشترین درآمد شهرداری‌ها از محل فروش تراکم است. چنین درآمدهایی موقت بوده و شهرداری از طریق آن‌ها صرفاً می‌تواند درآمدهای جاری خود را تأمین کند. در حالی که با منابع درآمدی سالم و پایدار می‌توان شهر خوبی داشت. باید به این سؤال پاسخ داد که شهرداری در مقابل فروش تراکم چه خدماتی به شهروندان ارائه می‌دهد؟ یا جریمه‌هایی که از محل جلسات کمیسیون ماده 100 دریافت می‌شود، چرا باید به جای پیشگیری از تخلف، باید به محلی برای کسب درآمد شهرداری تبدیل شود؟ قانون‌گذار این جریمه را برای پیشگیری از تخلفات ساختمانی وضع کرده است و حتی در حکم ابتدایی، تخریب مدنظر بوده است، اما بعضاً می‌بینیم در شرایطی که شهرداری می‌تواند مانع از ساخت‌وساز شود، این امر اتفاق می‌افتد؛ چراکه شهرداری به دریافت جریمه از این محل به عنوان یک محل درآمد نگاه می‌کند».

وی در ادامه با تقسیم بحث خود به دو بخش آسیب‌شناسی و ارائه پیشنهادات بیان داشت: «عوامل ناپایداری و نابه‌سامانی وضع حاضر در چند دسته قابل بررسی است. در ابتدا باید به بحث فقدان استقلال مالی در شهرداری‌ها اشاره کرد. اگرچه مطابق با ماده 3 قانون مدیریت خدمات شهری، مؤسسات عمومی غیردولتی، دارای استقلال تعریف شده‌اند، اما استقلال موردنظر در مورد شهرداری‌ها، صرفاً در مورد هزینه‌کرد، مصداق داشته و شهرداری‌ها در مورد درآمد، همچنان وابسته به دولت هستند. در حال حاضر شهرداری‌ها منتظر هستند تا دولت به آنها کمک کند. برای مثال، به موجب قانون مالیات بر ارزش ‌افزوده، دولت، این مالیات را از مردم اخذ کرده و سپس آن را بین شهرداری‌ها تقسیم می‌کند. هم‌چنین، به موجب ماده 50 همین قانون، شوراهای شهر، حق ندارند در حوزه‌هایی که دولت عوارض اخذ می‌کند، مصوبه‌ای در این رابطه وضع کنند؛ چراکه دولت عوارض را اخذ کرده و سپس اقدام به تقسیم آن بین شهرداری‌ها می‌کند. در واقع، اگر شوراها اقدام به وضع مصوبه در این زمینه کنند، احتمال ابطال آنها توسط دیوان عدالت اداری وجود خواهد داشت. مورد دیگری که می‌توان به آن اشاره کرد، نبود تفاوت بین مالیات و عوارض در نظام مالی کشور است. اگرچه علم مالیه، بین این دو تفاوت قائل شده است، اما در عمل با تفاوتی مواجه نمی‌شویم. برای مثال، ما می‌گوییم حقوق ورودی و عوارض گمرکی، در حالی که اینها، مالیات هستند. زمانی که از عوارض صحبت می‌کنیم، باید در مقابل خدمت خاصی عرضه شود. حال ممکن است تناسبی هم بین عوارض تعیین‌‌‌شده و خدمت دریافتی وجود نداشته باشد. در واقع، دولت می‌خواهد بخشی از کسری بودجه خود را از طریق وضع عوارض جبران کند. به همین دلیل، در بسیاری از مواقع، خود اقدام به اخذ عوارض می‌کند. مقداری از این عوارض سهم شهرداری‌ها می‌شود و بخشی را نیز خود برمی‌دارد. به همین علت تفاوتی بین این دو اصطلاح در عمل دیده نمی‌شود و مرز مشخصی وجود ندارد. البته باید به این موضوع نیز اشاره کرد که برخی از صاحب‌نظران ما معتقدند در قانون اساسی ما سخنی از عوارض به میان نیامده است. البته گفته می‌شود عوارض شبه‌‌‌‌‌مالیات است و از همین رو، اصول مالیات بر آن بار می‌شود. در واقع، به نوعی مالیات غیرمستقیم است».

دکتر وارسته در ادامه به نقش نظام مالی و مالیاتی کشور اشاره کرد و گفت: «شهرداری‌ها هم جزئی از نظام مالی و مالیاتی کشور هستند. متأسفانه ما هنوز یک نظام مالی و مالیاتی جامع، کامل و مانع در کشور نداریم. اگرچه اخیراً اصلاحاتی در این زمینه صورت گرفته و تلاش شده به این سمت حرکت شود، اما شفافیت و سهل‌الوصول بودن مالیات‌ها در نظام مالیاتی شهرداری‌ها هم اثرش را گذاشته است؛ چراکه مؤسسات عمومی غیردولتی نیز تحت پوشش همین نظام قرار می‌گیرند. جایگاه آنها هم مشخص شده و حوزه صلاحیت و اختیارات معینی دارند. مشخص است که در چه بخش‌هایی می‌توانند اقدام به اخذ مالیات و عوارض کنند. علاوه‌بر این، ما از نبود یک الگوی مناسب برای نظام مالی رنج می‌بریم. یعنی شهرداری‌های ما از یک الگوی مشخص پیروی نمی‌کنند. اگر در قانون بودجه امسال درآمدی برای شهرداری تعیین شده باشد، معلوم نیست این درآمد در سال بعد هم وجود داشته باشد یا خیر. یک سال شهرداری‌ها می‌توانند اوراق ‌مشارکت چاپ کنند و سال بعد نمی‌توانند. الگوی منظمی در این رابطه وجود ندارد و همه اینها به بحث تمرکز برمی‌گردد. به این معنا که شهرداری باید منتظر باشد تا دولت، پول مالیات بر ارزش ‌افزوده را به حسابش واریز کند. ما نیاز داریم از طریق یک الگوی مشخص، ساختار نظام مالی شهرداری‌ها را ساماندهی کنیم. این امر به فقدان قانون مناسب برمی‌گردد. ما قانونی جامع، کامل و مانع در این حوزه نداریم. قوانینی که وجود دارند، قدیمی هستند و سال‌ها از تصویب آنها می‌گذرد. خود شهرداری قدمتی صدساله دارد و انتظار می‌رفت در طول این همه سال، در حوزه شهری و مالی، شاهد تحولاتی در زمینه قانون‌گذاری باشیم، نه اینکه با یک آیین‌نامه شهر را اداره کنیم. در حال حاضر غالب اتفاقاتی که برای شهرداری می‌افتد، در حوزه همین آیین‌نامه است. در بخش بودجه‌نویسی، شهرداری‌های ما هرساله باید به انتظار وزارت کشور بنشینند تا این وزارتخانه به آنها بگوید در چه چارچوبی اقدام به طراحی برنامه و بودجه‌نویسی کنند. چون این موضوع در خود آیین‌نامه و قوانین آمده است. هر سال هم باید به انتظار تصویب این آیین‌نامه بود. اما تا چه وقت می‌توان منتظر ماند؟ تا کجا می‌توان شهر را با آیین‌نامه و بخشنامه مدیریت کرد؟ ما نیاز به یک قانون جامع در این حوزه داریم که پیشنهادات ما را در دل خود پیش‌بینی کرده باشد».

وی در ادامه ضمن انتقاد از اجرای ناقص سیستم عدم‌تمرکز محلی در کشور اظهار داشت: «سیستم عدم‌تمرکز محلی، به معنای واقعی در کشور اجرایی نشده است. به نظرم ما به این سمت حرکت کرده‌ایم که شوراها را بیشتر مشاور بدانیم. این تنها نظر من نیست و بسیاری از صاحب‌نظران نیز چنین دیدگاهی دارند. شوراهای ما فاقد استقلال و شخصیت‌ حقوقی هستند. دولت مرکزی ناظر است، اما عملاً در عملکرد و صلاحیت شوراها دخالت می‌کند و اجازه تصویب یک‌سری از منابع را نمی‌دهد. شاید بیشتر علاقه‌مند هستیم که بگوییم شوراهایمان بیشتر به دنبال عدم‌تمرکز هستند. چون عدم‌تمرکز نیازمند یک‌سری ضابطه و قاعده هست که ما آنها را در شوراها نمی‌بینیم. بر همین اساس لازم است به معنای واقعی شوراهایمان (با در نظر گرفتن مباحث نظارتی) مستقل شوند. ما تفکیکی بین امور محلی و ملی نداریم. گفته نشده دولت تا کجا می‌تواند در امور محلی دخالت و قانون‌گذاری داشته باشد. بر همین مبنا است که برخی از صاحب‌نظران معتقدند تمایلی به سمت عدم‌تمرکز وجود ندارد».

دکتر وارسته در ادامه با بیان اینکه سخن از آسیب‌های موجود بسیار است و به علت ضیق وقت از آن صرف‌نظر می‌کند تا بتواند به پیشنهادات نیز بپردازد، بیان داشت: «اولین پیشنهاد من مربوط به اصلاح سیستم تأمین درآمدی شهرداری‌های کشور است. ما باید اقتصاد محلی را تعریف کنیم. امری که در کشور ما مغفول مانده است. باید منابع نوین مالی برای شهرداری مورد شناسایی قرار گیرد. شوراهای ما باید بتوانند مالیات محلی وضع کنند. در هیچ کجای قانون اساسی نیامده است که وضع مالیات منحصراً در صلاحیت دولت باشد. با بررسی تجربه سایر کشورهای دنیا متوجه می‌شویم که سه منبع درآمدی اصلی یعنی عوارض، مالیات محلی و کمک‌های دولت، برای شهرداری‌ها در نظر گرفته شده است. شهرداری‌ها در کشورهای دیگر می‌توانند ضمن استفاده از کمک‌های دولتی، از مردم هم مالیات بگیرند. ما باید سیستم را تغییر بدهیم و منابع درآمدی جدیدی ایجاد کنیم. پیشنهاد دیگر من به افزایش کمک‌های دولتی اختصاص دارد. با افزایش کمک‌های دولتی در این مقطع، شهرداری‌ها می‌توانند توانمند شوند و پس از آن می‌توانیم این کمک‌ها را کم کنیم. طی تورقی که در مقاله از دکتر هداوند در مورد منابع نوین درآمدی جدید شهرداری‌ها داشتم، ایشان مثالی از انگلستان آورده بودند که در این کشور شهرداری‌ها برای تأمین بودجه خود 40 درصد از کمک‌های دولتی بهره می‌گیرند. باید برای شهرداری‌ها منابع درآمدی تعریف کرد تا بتوانند به مرور توانایی لازم را کسب کنند».

وی در ادامه به اهمیت و ضرورت بحث عدم‌تمرکز پرداخت و افزود: «پیشنهاد دیگر من، اعطای صلاحیت در خصوص تصویب عوارض محلی و شناسایی منابع مالی پایدار برای شهرداری‌ها است. بله، این صلاحیت در حال حاضر وجود دارد، اما محدود است و در قیدوبند قرار دارد. شوراها با این شرایط نمی‌توانند منابع درآمدی جدیدی را شناسایی کنند. وقتی از اقتصاد و مالیات محلی صحبت می‌کنیم، یعنی هر شهری توانایی و پتانسیل‌های مالی خاص خود را دارد. ما می‌توانیم مالیات و عوارض را در یک اقتصاد محلی وضع و دریافت کنیم. در واقع، شهرداری‌ها می‌توانند در قالب خدمتی که به دریافت‌کنندگان ارائه می‌شود، مالیات و عوارض اخذ کنند. در سیستم متمرکز، نمی‌توان چنین عوارض و مالیاتی را دریافت کرد. در رویکرد متمرکز این پتانسیل شهری از بین می‌رود. ما باید به سمت سیاست‌های مالی غیرمتمرکز یعنی فدرالیسم مالی حرکت کنیم. البته نه به این معنا که نظارتی وجود نداشته باشد. اتفاقاً بسیاری از تخلفات و جرایم در این حوزه‌ها بوده و باعث انحلال شوراها شده است. ما باید ابزار نظارتی خود را تقویت کنیم، نه اینکه از قلمرو و اختیارات شوراها بکاهیم. مورد دیگری که می‌توانم پیشنهاد کنم، اصلاح نظام بودجه‌ریزی شهرداری‌ها است. در حال حاضر نظام بودجه‌ریزی شهرداری‌ها نیازمند برنامه است. هزینه و درآمدها باید مشخص باشد. در شرایط فعلی، وزارت کشور هر ساله، دستورالعملی ارسال می‌کند تا در قالب آن برنامه‌ها مشخص و بودجه تعیین شود. باز هم با سیستم تمرکز مواجه هستیم؛ در حالی که هر شهری، برنامه و استراتژی خاص خود را دارد. ما باید نظام بودجه‌ریزی را تغییر دهیم تا شهرداری بتواند بر اساس نیازهای خود و نیاز شهر بودجه‌ریزی کند. در دل این بحث است که مباحث مربوط به تغییر و نظارت بر بودجه به وجود می‌آید. در حال حاضر نظارتی به شکل واقعی در شهرداری‌ها وجود ندارد. ممکن است به صورت رندمی، وزارت کشور یا استانداری بخواهد وضعیت شهرداری در یک شهر خاص را مورد بررسی قرار دهد، اما نظارت مستمری وجود ندارد و به همین علت است که شاهد وقوع تخلفاتی در این زمینه هستیم. به همین دلیل پیشنهاد ما تأسیس یک دیوان محاسبات شهر است. البته این پیشنهاد قبلاً نیز مطرح شده است و حتی با اعتراض دیوان محاسبات کشور نیز مواجه شده که برای پیشگیری از اشتباهات ناشی از مشابهت نام، نام آن به سازمان حسابرسی شهر تغییر کند. شوراها باید بازوی اجرایی داشته باشند و این دیوان می‌تواند به عملکرد شهرداری در حوزه مالی نظارت کند. در حال حاضر شوراها نمی‌توانند به معنای واقعی نظارت داشته باشند. وجود چنین نهادی با حضور بازرسان خاص، واحد تخلفات و … می‌تواند متخلفین را تحت بازخواست و تعقیب قانونی قرار دهد. علاوه‌بر همه مواردی که اشاره شد، لازم است قانون مدیریت شهری و لایحه قانونیِ منابع مالی پایدار شهری به تصویب برسد. ما نیاز به قانونی جامع داریم که در تصویب آن، صاحب‌نظران شهری کمک کرده باشند، والا در وضعیت فعلی، شهرداری‌های ما صرفاً به دنبال تأمین هزینه‌های جاری خود هستند».

سپس، دبیر جلسه از ناقد اول، جناب آقای دکتر رستمی، درخواست داشت به ارائه مطالب خود بپردازد. دکتر رستمی در ابتدا به برخی از آسیب‌های موجود در نظام مالیِ شهرداری‌ها اشاره نمود و بیان داشت: «آسیب‌هایی که دکتر وارسته بیان نموده‌اند، کاملاً درست است و این آسیب‌ها یا در نظام مالی شهرداری‌های ما یا در نظام مالی محلی ما وجود دارد. این نوع آسیب‌ها، ریشه‌ای و پایه‌ای است. ما هنوز نظام عدم‌تمرکز محلیِ دقیقی نداریم و به تبع آن، نتوانسته‌ایم که نظام مالی یا نظام عدم‌‌تمرکز مالیِ مناسبی را هم در نظام حقوقی خود داشته باشیم. بحث کهنگیِ قوانین و مقررات مورد اشاره قرار گرفت، ولی من معتقدم که اتفاقاً اگر به آن قوانین قدیمی دست نمی‌زدند، شاید الآن مقداری وضع شهرداری‌ها بهتر بود. درهرحال، با گذشت زمان نظام مالیِ عدم‌‌‌تمرکز یا مالی محلی ما انسجام پیدا نکرده و شاید بشود گفت که بر مشکلات آن افزوده شده است. در خصوص قوانینی که ما در این زمینه داریم، اولاً مشکل اصلی ما این است که قانون منسجمی نداریم. با این‌که چارچوب کلی بحث وضع عوارض توسط شوراهای شهر برای شهرداری‌ها در قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 بیان شده و در عین حال هم قوانین خاصی مثل قانون مدیریت پسماندها و یا به اصطلاح بحث عوارض نوسازی آمده است، ولیکن همه این‌ها نتوانسته‌اند یک نظام جامع و منسجمی برای بحث مالی محلی در ایران داشته باشند».

وی در ادامه به بسترهای قانونیِ لازم در بحث نظام مالیِ شهرداری‌ها اشاره کرد و گفت: «یک مشکل اصلی که در نظام حقوقی ما وجود دارد و باید بیش‌تر روی آن کار شود و در این نظریه‌ای که آقای دکتر وارسته مطرح کرده‌اند، حتماً بحث شود، موضوع بسترهای قانونیِ لازم برای بحث مربوط به نظام مالی شهرداری‌ها است. ما در این زمینه مشکل اساسی داریم؛ یعنی راهکارهایی که آقای دکتر به آن‌ها اشاره کردند، در جای خود راهکارهای خوبی است، ولیکن آیا شدنی است؟ آیا قانون اساسی ما اجازه این راهکارها را می‌دهد؟ با توجه به سابقه نظراتی که شورای نگهبان دارد، واقعاً شدنی است یا خیر؟ مشکل ما این است که در قانون اساسی جایگاه نظام عدم‌‌تمرکز محلی دقیقاً روشن نشده است؛ چه در حوزه شهرداری‌ها که اصلاً به آن ورود نشده است و چه در حوزه شوراها که در هاله‌ای از ابهام قرار دارد و می‌دانید با تفسیر مضیقی که شورای محترم نگهبان از اصل 103 قانون اساسی بیان کرده است و برای شوراهای محلی فقط کارکرد نظارتی قائل شده است، ما الآن در بحث پیش‌بینی یک نظام جامع درآمد پایدار برای شهرداری‌ها یا تدوین لوایح با یک بن‌بست مواجه هستیم. ما اگر هنر کنیم به همین قوانینی که داریم، دست نزنیم و اگر بخواهیم یک تغییر اندکی را در مورد همین قوانین موجود داشته باشیم، کم‌کم با این مواجه می‌شویم که همین اندک اختیاراتی را هم که شوراها دارند، به نوعی از دست برود».

دکتر رستمی در ادامه به نکاتی در خصوص پیشنهادات ارائه‌شده و استلزامات طراحی راهکار جدید اشاره داشت و بیان کرد: «یکی از بحث‌های ما در مورد پیشنهاداتی که آقای دکتر اشاره کردند، این است که ما چه راهکاری بیاندیشیم و چه کار کنیم. اولاً باید امکان لباس قانون به تن این پیشنهادات کردن وجود داشته باشد. باید برویم دنبال راه‌حل‌هایی که در چارچوب نظام حقوقی ما امکان‌پذیر است و این باید مورد بحث قرار بگیرد که ما چه راهکاری را می‌توانیم داشته باشیم. هم‌چنین، در بحث تطبیقی که البته اشاره اندکی آقای دکتر داشتند، باید دید که در مورد نظام عدم‌تمرکز محلی چه رویکرد‌ها و الگوهایی وجود دارد؟ اخیراً در یک رساله دکتری با راهنمایی بنده در مورد نظام عدم‌تمرکز مالی کار بسیار خوبی انجام شده است. در آنجا این بحث‌ها مطرح شده است که از الگوهایی که در دنیا وجود دارند، ما تا چه اندازه می‌توانیم استفاده کنیم؟ آیا ما می‌توانیم از الگوی تفویض اختیارات مالی هم در حوزه درآمد و هم در حوزه هزینه‌ها استفاده کنیم؟ یا این‌که فقط می‌توانیم از نظام اعتبارات دولتی استفاده کنیم؟ یا می‌توانیم نظام مختلط داشته باشیم؛ یعنی هم نظام درآمد مستقل برای نهادهای محلی پیش‌بینی کنیم و هم کمک‌ها و اعتبارات دولتی را پیش‌بینی کنیم؟ این بحث که در حال حاضر در نظام حقوقی ما چه الگویی می‌تواند مفید باشد، یک بحث اساسی است. نکته دوم این است که اشاره کردند نظام عدم‌تمرکز در ایران در هاله‌ای از ابهام قرار دارد. در قانون شهرداری‌ها برای شهرداری شخصیت‌ حقوقی در نظر گرفته شده است، اما در بعضی از کشورها مثل فرانسه خود شهر هم شخصیت ‌حقوقی مستقل دارد و این خودش می‌تواند به تکمیل بحث نظام عدم‌تمرکز مالیِ محلی کمک کند. بنابراین، این‌ها یکسری مشکلاتی است که ما داریم، اما من معتقد هستم که مشکل اصلی که وجود دارد، فقدان بسترهای قانونیِ لازم است و باید فکری برای آن کرد. من یادم هست لایحه مدیریت جامع شهری که مطرح بود و به عنوان نماینده دولت در جلسات آن شرکت می‌کردیم، این بحث را مطرح کردیم. برخی از دوستان گفتند که اشکالی ندارد؛ ما این را می‌فرستیم، بعد شورای نگهبان ایراد می‌گیرد و بعد تلاش می‌کنیم می‌رود مجمع تشخیص مصلحت نظام و ان‌شاءالله آنجا حل می‌شود. من عرض کردم چه بهتر است از همین الآن می‌دانیم. همه ایراداتی که در آن جلسات پیش‌نویس این لوایح مطرح بود، هنوز به دولت نیامده بود و در سازمان شهرداری‌ها مطرح بود، ما مطرح کردیم. دقیقاً همان ایرادات را الآن شورای نگهبان مطرح کرده است. یعنی شاید حتی بتوان گفت که دقیقاً این‌ها قابل پیش‌بینی بود، اما نتیجه چه شد؟ این طرح عقیم ماند و به نتیجه نرسید و من آنجا عرض کردم بنشینیم فکری کنیم که واقعاً راهی را بیاندیشیم. الآن در واقع من نکته‌ام این است که آقای دکتر وارسته راهِ رفته را دوباره دارند مطرح می‌کنند؛ راه رفته‌ای که به بن‌بست خورده است. ما چه کار کنیم که راهی را برویم که از این بن‌بست بیرون بیاییم؟ سؤال من از آقای دکتر همین است. این راه را ما رفتیم، تمام نکاتی که شما فرمودید، آزموده شده است و درهرحال به بن‌بست رسیده است یا با مانع بزرگی که ناشی از ابهامات قانون اساسی می‌باشد، مواجه شده است. البته شورای نگهبان هم شاید براساس برداشتی که از منطوق قانون دارد، همین برداشت‌اش هم با ظاهر قانون اساسی مطابقت دارد. بنابراین، بسیاری از مسائل، از جمله حدود اختیارات شوراها در وضع عوارض و پیش‌بینی سایر منابع درآمدی و این‌که منابع درآمدی پایدار چه می‌توانند باشند، وجود دارد. ما در کشورمان انتقاد زیاد می‌کنیم. مثلاً می‌گوییم کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری آمد که جلوی تخلف را بگیرد، ولی عملاً الآن به منبع درآمد برای خود شهرداری بدل شده است».

وی در ادامه بر ضرورت توجه بر واقعیات موجود تأکید نمود و بیان داشت: «نکته دیگر، رویکردهایی است که دیوان عدالت اداری دارد و برداشت‌هایی است که به صورت جداگانه از قوانین دارد و میزان ابطال مصوبات شوراها از هزار هم گذشته است؛ یعنی شما اگر ببینید، شاید وزن اول مصوبات ابطالی در دیوان عدالت اداری را به خودش اختصاص داده است. به هر حال، آن بالندگی که ما در شوراها می‌داشتیم و این‌که خود شوراها به سراغ درآمدهایی می‌رفتند که امکان ابطال‌شان وجود نداشته باشد و یک مطالعات دقیقی صورت بگیرد. یک بحث این است که در وضع موجود، ما چه کار کنیم؟ آیا واقعاً می‌شود براساس قوانین و مقررات فعلی که داریم، با وضع فعلی کاری بکنیم یا خیر؟ آیا وضع موجود را نمی‌توان بدون اصلاح قانون مطلوب کنیم؟ اگر نمی‌شود و دنبال الگوی مطلوب هستیم، این الگوی مطلوب هم باید طوری تنظیم شود که با توجه به نظام حقوقی ما شدنی باشد. این دو راه دارد؛ یکی این‌که ما از قبل برویم با حقو‌ق‌دانان شورای نگهبان رایزنی کنیم؛ یا مصوبات به گونه‌ای که طوری تنظیم شود که امکان تأیید این مصوبات وجود داشته باشد. در نهایت، آخرین راهکار این است که ما برویم سراغ این‌که اصل 112 قانون اساسی راه را به ما نشان داده است و می‌تواند راهگشا باشد که آن هم ممکن است خود مجلس به این نتیجه برسد که دیگر فایده‌ای ندارد و موضوع را به مجمع بکشاند و به نتیجه‌ای که می‌خواهند نرسد. من خودم معتقد هستم که ما در حل این مسائل و مشکلات باید دو رویکرد داشته باشیم. البته در بحث آسیب‌ها من نظرم این است که به نحوی خوب مطرح شد، اما اگر یک نگاه تطبیقی بیش‌تری هم وجود داشته باشد و الگوهایی که در این زمینه وجود دارد، به‌خصوص الگوهایی که مقداری به نظام حقوقی ما نزدیک هستند، تبیین شود و اگر بشود با توجه به وضع موجود راهکاری برای ارتقای نظام مالی شهرداری‌ها داشت، بهتر است. اگر نشد، چنانچه می‌خواهیم سراغ یک نظام قانون‌گذاری جدید برویم، سعی کنیم که آن نظام قانون‌گذاری را هم واقعیت‌های موجود در نظام حقوقی ما وجود دارد، تبیین کنیم تا بعداً با مشکل مواجه نشویم. به همین خاطر مثلاً ما آمدیم بحث این را مطرح کردیم که بخشی از درآمد ناشی از مالیات بر ارزش‌افزوده به شهرداری‌ها داده شود. یک الگویی هم که در دنیا مطرح است، این است که درآمد را نهادهای ملی بگیرند و آن را توزیع کنند یا بخشی از آن را به نهادهای محلی بدهند که می‌گویند که این موضوع روی استقلال آن‌ها تأثیرگذار است و استقلال آن‌ها را مخدوش می‌کند و همیشه وابسته به آن سهمی می‌دانند که دولت مرکزی به آن‌ها می‌دهد. اگر بخواهیم الگوی دوم را منابع درآمدی مستقلی را برای آن‌ها پیش‌بینی کنیم، آن هم باید سازوکارها، چارچوب‌ها و بسترهایش را فراهم کنیم. یکی از بحث‌ها این است که روزنه‌های هزینه‌زای شهرداری‌ها را حذف کنیم و نظارتی که اشاره کردم که در لوایح هم بود که دیوان محاسبات شهرداری هم ایجاد شود که خوشایند دیوان محاسبات نبود، اما در مجموع همان‌طور که عرض کردم، باید واقعیات را هم ببینیم و اگر الگویی را ارائه می‌کنیم، آن الگو بتواند با وضع نظام حقوقی ما به سرانجامی برسد. فرمایشات آقای دکتر در حوزه آسیب‌شناسی بسیار خوب بود، اما در مورد الگویی که ارائه کردند، به نظرم می‌آید این الگو راهی است که پیموده شده است و عملاً به نتیجه نرسیده است. حالا ما بیاییم براساس این راهِ پیموده فکری کنیم و روی سازوکار و راهکار تجدیدنظری کنیم و چیزی متفاوت از این راهی که تا به الآن رفته‌ایم، بتوانیم ارائه کنیم تا یکی از معضلات نظام مالیِ عمومی کشور ما که همان مالیِ محلی است، مرتفع شود».

در ادامه، دکتر محسن بهشتیان، ناقد دوم به درخواست دبیر جلسه به بیان دیدگاه‌های خود پرداخت. وی ضمن تأکید بر اهمیت موضوع مورد بحث، بیان داشت: «یک موضوع مهم و مورد نیاز ما در شهرها همین مسئله منابع مالی است. شما تصور بفرمایید با این حجم از وظایف و اختیاراتی که شهرداری‌ها دارند، اگر بخواهند آن‌ها را انجام دهند، به‌خصوص در کلان‌شهرها، به چه حجم زیادی از منابع مالی نیاز پیدا می‌کنند. الآن اگر اشتباه نکنم، در سال جاری بودجه‌ شهرداری تهران 20 هزار میلیارد تومان است؛ یعنی چیزی نزدیک به یک‌چهلم بودجه عمومی کشور نه بودجه کل کشور. این یک رقم جالب توجه و بزرگی است و بنابراین، می‌طلبد که ما از طریق درست و صحیح بتوانیم درآمدهای لازم را کسب کنیم. رگه‌هایی از وجود مشکل در شهرهای ما پیدا شده است؛ یعنی از همین الآن که بحث اتمام نفت شهرها که همان تراکم‌فروشی است، مطرح شده است، این مشکلات دارد خودش را نشان می‌دهد و ما باید هرچه زودتر به فکر باشیم که چطور بتوانیم با فرض این‌که شهرداری‌ها بخواهند خودکفا باشند، منابع مالی لازم را برای آن‌ها تأمین کنیم. البته در سال‌های گذشته هم تلاش‌هایی شده است، از جمله قانون مالیات بر ارزش ‌افزوده که نوعی حرکت به سمت درآمد‌های پایدار بوده است. ما همیشه در این سال‌ها گفته‌ایم که از این درآمدهای کاذب و نادرست مانند تراکم‌فروشی فاصله بگیریم و به سمت درآمدهای پایدار، معقول و منطقی برویم».

وی در ادامه به نتایج اتخاذ سیاست‌های نادرست در زمینه خودکفایی شهرداری‌ها اشاره کرد و گفت: «جناب آقای دکتر وارسته به مسئله خودکفایی شهرداری‌ها اشاره کردند. از حدوداً ابتدای دهه 70 می‌شود گفت که این مسئله بدون بسترسازی لازم اجرایی شد. من همیشه مثال می‌زنم که فرزندی که داخل خانواده‌ای است، مثلاً صبح پدر خانواده یک‌باره به او بگوید که تو از امروز باید از این خانه بیرون بروی، برای خودت کار کنی و خودت مستقل باشی؛ بدون این‌که او آمادگی داشته باشد. برای شهرداری‌ها هم تقریباً چنین شرایطی پیش آمد و باعث شد که شهرداری‌ها آمدند امکاناتی را که متعلق به مردم و شهر بود، به دیگران فروختند، هوای شهر را فروختند و آرامش شهر را فروختند تا بتوانند درآمدهایی را کسب کنند، برای این‌که خودکفا شوند. نمونه بارز آن، شهرداری تهران بود که می‌بینیم همین مسئله چه آسیب‌هایی را به شهر وارد کرده است که الآن گریبان‌گیر ما کرده است و این مسائل سال‌های سال هم گریبان‌گیر ما خواهد بود. همین برج‌هایی که در کوچه پس کوچه‌هایی که واقعاً تردد در آن‌ها مشکل است و امکاناتی هم در اطراف آن نیست، ساخته شده است، نمونه‌ای از این سیاست‌های غلطی است که در سه دهه گذشته ما در مسئله کسب درآمد در شهرها در پیش گرفتیم. به این هم اشاره کنم که ما در اول انقلاب 30 درصد جمعیت کشورمان شهرنشین بود و در نتیجه سیاست‌های غلط که ما داشتیم، باعث شد که بیش از 70 درصد جمعیت کشورمان در شهرها باشند و این خودش مشکلات را مضاعف کرده است و مسئله کسب درآمد لازم برای رفع و رجوع کردن مشکلات را خیلی مهم‌تر کرده است».

دکتر بهشتیان در ادامه افزود: «آقای دکتر وارسته اشاره فرمودند که شهرداری‌ها استقلال مالی ندارند. من با کسب اجازه از محضر ایشان می‌خواهم عرض کنم که این استقلال مالی نسبی الآن وجود دارد؛ چون بحث کمک‌های دولت هم بسیار اندک است. این‌که فرمودید 20 درصد، من نمی‌دانم شما این آمار را از کجا آوردید که فرمودید دولت حدوداً 20 درصد دارد کمک می‌کند، حداقل می‌دانم که در شهر تهران این‌طور نیست و فقط در پروژه‌های ملی مثل احداث مترو یا بزرگراه‌هایی که اهمیت دارند، دولت بودجه‌ای را برای شهرداری‌ها در نظر می‌گیرد و آن استقلال مالی به نظر من در شهرداری‌ها وجود دارد. به بحث مالیات بر ارزش ‌افزوده اشاره کردید به عنوان مثالی که این استقلال مالی را از بین برده است. فکر نمی‌کنم این مثال خوبی باشد؛ زیرا دولت در مسئله مالیات بر ارزش‌ افزوده مکلف به وصول و ایصال مالیات بر ارزش ‌افزوده است که براساس آخرین تغییراتی که در سال 1400 در قانون مالیات بر ارزش ‌افزوده صورت گرفته است، 3 و نیم درصد از این 9 درصد سهم شهرداری‌ها است و این، آن استقلال را نفی نمی‌کند. با جناب دکتر وارسته موافق هستم که به آن معنا مرزی بین عوارض و مالیات در کشور ما وجود ندارد. در حقوق خارجی، به عوارض می‌گوید Duty و به مالیات می‌گویند Tax. من همیشه گفته‌ام که اگر وجود داشته باشد، یک مرز ظریفی میان این دو مطلب وجود دارد و لازم است که حتماً در این مورد ما روشن‌تر در قانون عمل کنیم و این فکر می‌کنم دارای فوایدی باشد. حالا این‌که به اصطلاح فرمودید مرز وجود ندارد، چه اشکالاتی ایجاد می‌کند، من خودم نمی‌دانم و معتقد هستم که این مرز وجود ندارد، ولی این‌که مشخص شود این مرز چه نتایج مثبتی می‌تواند داشته باشد، من شاید الآن نتوانم به آن اشاره کنم. اشاره فرمودید که مسئله عوارض مستند به قانون اساسی و متکی به قانون اساسی نیست. من فکر نمی‌کنم برای اخذ عوارض در قالب قانونی که مجلس تصویب می‌کند یا مصوبات شوراهایی که مستند به قانون مجلس است، نیازی به این باشد که در قانون اساسی پیش‌بینی‌های لازم شده باشد. هرچند که من فکر می‌کنم بستر لازم در قانون اساسی ما برای اخذ عوارض وجود داشته باشد، نه الزاماً تحت عنوان عوارض اما این‌که حاکمیت که شهرداری‌ها هم جزئی از آن هستند، بتوانند برای تأمین منابع مالی خودشان متوسل به مردم شوند، فکر می‌کنم که پشتوانه در قانون اساسی ما داشته باشد».

دکتر بهشتیان به عدم‌وجود نظام جامع مالی در ایران و برخی از آثار و نتایج آن اشاره نمود و بیان کرد: «با جناب آقای دکتر وارسته موافق هستم که نظام جامع مالی نداریم. قانون جامع مدیریت شهری هم نداریم. در سال‌های گذشته سعی شده است که در این مورد اتفاقاتی بیافتد و متأسفانه نیفتاده است. یا در دولت این مسئله دچار اشکال شده است، یا آمده در مجلس در کمیسیون‌ها دچار اشکال شده است، یا در صحن علنی مجلس دچار اشکال شده است. به هر حال، این اتفاق مثبت نیفتاده است. من یک مثالی از عدم وجود نظام جامع مالی در شهرداری‌ها عرض کنم و آن این‌که هنوز مثلاً در شهر تهران، ما دفترچه عوارض شهری نداریم. یعنی خود مسؤولین شهری در اداره شهرداری تهران نمی‌دانند چند نوع عوارض داریم. فهرستی از این عوارض و مستندات آن وجود ندارد. این شفافیت اگر وجود داشته باشد، کمک می‌کند تا مردم با رغبت بیش‌‌تری برای کمک اقدام کنند. الآن یک مقاومتی از سوی مردم در پرداخت عوارض و مالیات وجود دارد که اگر این‌‌ها شفاف‌تر باشد، چه محل اخذ و چه محل هزینه، برای برخی مفید خواهد بود و در پرداخت آن‌ها مؤثر خواهد بود. ضمن آن‌که منابع درآمدی شهرداری‌ها، در قانون احصاء شده است. در قانون آیین‌‌نامه مالی شهرداری‌ها آمده است. این قانون است و در ماده 29 آن، منابع آمده است. من فکر نمی‌‌کنم که اگر قانون جدیدی هم تصویب شود، باز هم چیزی بیش از این ماده‌قانون مصوب سال 1346 اضافه شود».

وی در ادامه به بیان نکاتی در خصوص پیشنهادات ارائه‌شده پرداخت و گفت: «در رابطه با پیشنهادات هم باید بگویم که با نظر دکتر رستمی موافقم که در قسمت پیشنهادات چندان اتفاق خاصی نیفتاده است. این کرسی‌های نظریه‌پردازی به دنبال آن است که مشکلی از مشکلات ما حل شود. آیا این کرسی می‌تواند در این رابطه و با توجه به پیشنهادات مفید باشد؟ فرموده‌اید منابع مالی نوین شهرداری‌ها، کاش مصادیقی از این منابع را نیز ذکر می‌کردید که چه می‌تواند باشد. البته به اوراق‌مشارکت اشاره کردید که از یک جهت می‌تواند منبع درآمدی باشد و از جهات دیگری می‌تواند نباشد و محل بحث است. من فکر می‌کنم که ماده 29 جامعیت کافی را در رابطه با منابع مالی شهرداری‌ها دارد. اشاره کردید که ما باید یک نظام مالیاتی محلی داشته باشیم. به نظرم در حال حاضر آن را داریم و پیشنهادی جدید نیست. بحث افزایش کمک‌های دولتی، مورد دیگری است. در مقطعی تصمیم گرفته شد این کمک‌ها کم شود و حالا می‌گویید که این‌‌ها را افزایش دهیم. منبع درآمدی دولت ما نفت است، ما نفت را بفروشیم و بیاوریم در شهرها زباله جمع کنیم؛ آن هم هفته‌ای هفت بار و گاهی روزی چند بار؟ کاملاً برخلاف شهرهای اروپایی. این پیشنهاد شما با پیشنهاد قبلی در رابطه با داشتن نظام مالیاتی محلی تعارض دارد. در بحث اعطای صلاحیت به شوراها برای تعیین عوارض محلی هم باید بگویم که در حال حاضر این صلاحیت وجود دارد. ولی خوب اشاره هم شد که این عوارض محلی صلاحیت وجود دارد. هم قانون تجمیع و هم قانون مالیات بر ارزش‌افزوده تصریح کرده است که شوراها فقط می‌توانند عوارض محلی تصویب کنند. هزاران مورد ابطال مصوبات شوراها در دیوان عدالت اداری است. بسیاری از مصوبات شوراها که می‌تواند منشأ خوبی هم داشته باشد، در این دیوان ابطال می‌شود؛ یا به این دلیل که دیوان با این مبانی آشنا نیستند یا به فکر مردم هستند. چون مردم توان مالی کافی برای پرداخت عوارض جدید ندارند. گاهی هم عوارضی که در شوراها تصویب شده، بی‌منطق بوده است؛ مانند عوارض ششلیک در طرقبه مشهد که به نظر غیرمنطقی می‌رسد. در نهایت آقای دکتر فرمودند باید به فکر اصلاح بودجه‌ریزی باشیم. من درک نمی‌کنم که این امر چه کمکی می‌تواند به اصلاح وضعیت شهرداری‌ها داشته باشد. درآمدها درست و در جای خود خرج شود، نیازمند بودجه‌ریزی صحیح و نظارت است. بعضاً شهرداری‌ها مانند یک بنگاه خصوصی عمل می‌کنند و نظارت مالی بر آن‌ها وجود ندارد. این‌‌که یک دیوان محاسبات داشته باشیم، من چندان موافق نیستم. یک تشکیلات جدید اضافی است که در شهرداری‌ها و شوراها ایجاد می‌کند. می‌تواند دفتر و اداره‌ای کوچک در شهرداری‌ها باشد. ما نباید مسائل را از دید شهرداری تهران نگاه کنیم. در صورتی که در بسیاری از شهرها نمی‌توان این مسائل را پیاده کرد. ما بیش از 1300 شهر در کشور داریم و خیلی از این شهرها فقیر هستند و نمی‌توان از چنین تشکیلاتی در این شهرها استفاده کرد».

در ادامه دبیر جلسه از ارائه‌کننده خواست تا ضمن پاسخ به نقدهای اظهارشده، جمع‌بندی داشته باشد. دکتر وارسته ضمن اشاره به رویکرد خود در این نظریه‌پردازی اظهار داشت: «از آنجایی که در اینجا به دنبال ارائه یک نظریه علمی ترویجی بودم، تلاش شده تا از مباحث عملی فاصله بگیرم. اگرچه سال‌ها در این حوزه فعالیت داشته‌ام و بخش‌هایی از این موضوع نیز در این کار دیده می‌شود. دکتر رستمی فرمودند بستر مناسبی برای تغییر وجود ندارد و به نوعی با بن‌بست قانونی مواجه هستیم. بله، ما در موضوع خصوصی‌سازی و مباحث مرتبط با اصل 44 قانون اساسی نیز همین مشکل را داشتیم، ولی در ساختار کلی حل شد. من در بیان مطالب خود به دنبال ارائه الگویی بودم که در قالب سیستم عدم‌تمرکز معنا پیدا می‌کند. ممکن است چهارچوب این الگو مورد نقد و اصلاح نیز قرار بگیرد و پیشنهادات دیگری نیز به آن اضافه شود، همان‌طور که در زمینه خصوصی‌سازی داشتیم. ضمن آنکه من نگاهی هم به گذشته داشته‌ام و این درست است. نمی‌توان به بیان امری پرداخت بی‌آنکه گذشته آن را مورد بررسی قرار داد. در این نظریه من از رویکرد دکترین حقوقی تبعیت کرده‌ام نه کسی که می‌خواهد لایحه یا طرحی ارائه بدهد و یا از قانونی دفاع کند. به نظر من خوب است که به این سمت برویم. ممکن است قانون‌گذار با موارد پیشنهادی من موافقت کند، اما ناظر محترم شورای نگهبان با تفسیری که از صلاحیت شوراها و بحث عدم‌تمرکز دارد، با آن مخالفت کند. در واقع بحث من بیشتر از بعد مبانی بوده است. به این معنا که بهتر است ما چنین باشیم. این نظریه می‌تواند محل نقد و حتی رد واقع شود. آقای دکتر رستمی در ادامه فرمودند که مناسب است قوانین فعلی ما دچار تغییر نشود؛ چراکه هر بار این اتفاق افتاده، دیده‌ایم که چه می‌شود. بله، من هم با شما موافقم و با قوانینی مواجه شده‌ام که در فرایند اجرا به نظرم آمده که قانون قبلی بهتر بوده است. بااین‌حال، معتقدم نظریه‌ای که ارائه می‌شود، ممکن است در بخش‌هایی مورد اصلاح و بازنگری قرار بگیرد تا بتوان از آن نتیجه گرفت. بحث من بیشتر نظری بوده است و در بیان این نظریه از دیدگاه صاحب‌نظران و در برخی بخش‌ها دیدگاه خودم استفاده کرده‌ام. من معتقدم وضع موجود نمی‌تواند ما را نجات بدهد. این قوانین نمی‌توانند حلّال مشکلات ما باشند. شاید بتوان با اصلاحاتی جزئی کمی منابع مالی را ارتقا داد و یا شاید بتوان در وضع موجود، منابع مالی جدیدی برای شهرداری‌ها یافت، اما یک‌سری چیزها را نمی‌توان اضافه کرد. برای مثال، همین بحث مشارکت و خصوصی‌سازی در شهرداری‌ها، در هیچ آیین‌نامه و قانون شهرداری پیش‌بینی نشده است. ما در این زمینه خلأ قانونی داریم. از نظر دکتر رستمی ما باید به اصلاح وضع فعلی بپردازیم، در حالی که از دیدگاه من، این یک مسکن موقت است. ما نیاز به یک بازبینی در نظام عدم‌تمرکز خود داریم تا ببینیم چگونه می‌توان با استفاده از تجربه دیگر کشورها، این وضع را بهبود بخشید. شاید نیاز به اصلاح حتی قانون اساسی باشد».

وی در ادامه در پاسخ به دیدگاه ارائه‌شده از سوی دکتر بهشتیان بیان داشت: «در رابطه با جایگاه عوارض در قانون اساسی، این نظر من نیست و دیدگاه یکی از اساتید حقوق عمومی است. البته بحث شبه‌‌‌مالیات توسط دکتر رستمی نیز در کتاب‌‌شان مطرح شده است. من تلاش کرده‌ام در برابر هر آسیبی که شناسایی شد، پیشنهادی هم ارائه کنم. برداشت من این است که شما و دکتر رستمی معتقد هستید وضع موجود با همین قوانین قابل اصلاح است، اما من فکر می‌کنم نیاز به الگویی فراتر از این است. مالیات بر ارزش ‌افزوده خوب است، اما آیا با واقعیت‌های شهرداری‌ها تطابق دارد؟ همه اینها در دست دولت مرکزی است و اوست که در یک سیستم متمرکز این مالیات را جمع کرده و بین شهرداری‌ها تقسیم می‌کند. ساختار قانون اجازه عدم‌تمرکز را نمی‌دهد. من می‌گویم باید الگو را به این سمت برد که این امر به شهرداری‌ها واگذار شود. من هم با شما موافقم که نباید صرفاً از منظر شهرداری تهران به موضوع نگاه کرد. تشکیلات شهرداری تهران، مانند چند وزارتخانه است. من در این نظریه به واقعیت‌های موجود نگاه نکردم. از نظر من باید الگو را تغییر داد و به سمت غیرمتمرکز شدن پیش رفت. افزایش کمک‌های دولتی به نوعی نقض غرض است و این نقد را می‌پذیرم، اما این موضوع برای دوره انتقال است و کم‌کم می‌توان آن را حذف کرد».

وی در ادامه با اشاره ضرورت تغییر در شرایط نظارت در شهرداری‌ها افزود: «در تشکیل دیوان محاسبات شهر که با آن مخالف هستید، دغدغه من بحث نظارت است. نمی‌گویم هر شهرداری یک دیوان محاسبات شهر داشته باشد، اما می‌توان در هر استان یک چنین تشکیلاتی داشت. دغدغه حسابرسی از شهرداری‌ها است. در رابطه با آیین‌نامه مالی هم که فرمودید قانون است، بله، البته مجلس هم می‌تواند آیین‌نامه وضع کند؛ اما آنچه مهم است این است که آیین‌نامه مالی، هزینه‌ها را جبران نمی‌کند. در این آیین‌نامه مباحث مشارکت بخش خصوصی، اقتصاد محلی، سرمایه‌گذاری در شهرداری‌ها، درآمدهای جدید و … پیش‌بینی نشده است. مباحثی مانند ایجاد بانک در همین راستا بوده و برای کمک به شهرداری‌ها و افزایش مراودات مالی ایجاد شده است».

در ادامه دبیر جلسه از دکتر رستمی خواست تا ضمن بیان صحبت‌های پایانی به این سؤال نیز پاسخ دهد که آیا تشکیل دیوان محاسبات شهر ضرورت دارد یا خیر؟ دکتر رستمی با اشاره به اهمیت بحث نظارت اظهار داشت: «ما در کشور همواره با بحث تعدد واحدهای نظارتی مواجه بوده‌ایم. آیا در حال حاضر ما در شهرداری‌ها با کمبود نظارت مواجهیم؟ آیا نظارت شورای شهر کافی نیست؟ خود دیوان محاسبات نیز این بحث را مطرح کرده که می‌تواند بر شهرداری‌ها هم نظارت داشته باشد. دستورالعملی هم صادر کرده که در دیوان عدالت اداری رد نشد. با این تفاسیر می‌توان به این جمع‌بندی رسید که در شهرداری‌ها مشکل نظارتی وجود دارد و خلأ نظارتی موجود ایجاب می‌کند ما نهاد نظارتی جدیدی در مورد کارکردهای محاسباتی شهرداری‌ها ایجاد کنیم. در کشورهای دیگر مانند فرانسه هم دیوان محاسبات این کارکرد را دارد. دیوان محاسبات ما معتقد است طبق تبصره ماده دو قانون تأسیس این دیوان می‌تواند بر شهرداری‌ها هم به علت وجود مالکیت عمومی، نظارت داشته باشد. با توجه به اینکه دیوان محاسبات خود را در این زمینه صالح می‌داند، ایجاد تشکیلات دیوان محاسبات شهر می‌تواند منجر به یک نظارت موازی شده و تبعاتی را در پی داشته باشد؛ مگر اینکه ما نظارت دیوان محاسبات را به طور کل منتفی بدانیم و ثابت کنیم، نظارت‌هایی که در حال حاضر وجود دارد، کفایت نکرده و نیاز به یک بازوی حسابرسی برای شورای شهر وجود دارد. ضمن اینکه لازم است به این نکته اشاره کنم که کشور ما دارای نقاط کم‌برخوردار، متوسط و برخوردار است. لازم است این موضوع در الگوی واحد در نظر گرفته شود. در بسیاری از کشورها که بحث دریافت اعتبارات و کمک‌های دولتی مطرح است، به اقتصاد شهری و ویژگی مناطق از این جهت توجه می‌شود. نکته دیگر اینکه، شورای محترم نگهبان در مورد قضیه‌ای که در رابطه با قانون گزینش بود، اظهار داشت که مجلس شورای اسلامی دیگر نمی‌تواند آیین‌نامه وضع کند و این خلاف قانون اساسی است. لذا مجلس شورای اسلامی و کمیسیون‌های داخلی آن دیگر نمی‌توانند آیین‌نامه وضع کنند. آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی شهرداری نیز مصوب کمیسیون دارایی مجلس شورای ملی است که از نظر شورای محترم نگهبان، چون مصوب این کمیسیون بوده‌اند در حکم قانون هستند و اصلاح آنها نیازمند مصوبه مجلس است. این نظریه باید نگاهی به جمیع جهات داشته و به نحوی ارائه شود که قابلیت اجرا داشته باشد».

بعد از صحبت‌های دکتر رستمی، دبیر جلسه از ناقد دوم، دکتر بهشتیان درخواست کرد تا سخنان پایانی خود را ارائه دهد. دکتر بهشتیان ضمن اشاره به وضعیت اقتصادی کشور اظهار داشت: «نباید این واقعیت را از نظر دور داشت که ما از نظر اقتصادی ضعیف هستیم. وضعیت اقتصاد شهرهای ما به مراتب ضعیف‌تر هم هست. اینکه بخواهیم ایده‌آل فکر کنیم، امکان‌پذیر نیست. ما در سال‌های گذشته در برخی از شهرها دچار تراکم‌فروشی شدیم. درآمدها پاسخگوی هزینه‌ها نبود و شهرداری‌ها ناچار اقدام به فروش تراکم شدند. اما این امر جاذب جمعیت بود و زمانی که سر چرخاندیم، جمعیتی اضافی وارد شهر شده بود که نیاز به امکانات داشت. پس ما در یک دور باطل افتادیم. این درآمد کاذب بود و هست. ما باید به فکر درآمدهای پایدار باشیم. من نظر دکتر وارسته را می‌پذیرم که باید منابع مالی جدیدی داشت، اما در همان هم اما و اگرهایی وجود دارد. شاید بتوان مباحث مشارکت را در ذیل ماده 29 آیین‌نامه جای دارد. در رابطه با فعالیت‌های درآمدزایی مانند احداث بانک، من مخالف هستم. به این ترتیب شهرداری فردا خواهان کارخانه ذوب‌آهن، ارتش، مراودات تجاری با خارج از ایران و … خواهد شد. باید حریم‌ها را حفظ کرد. شهرداری نباید برای کسب درآمد وارد این وادی‌ها شود. هر کاری باید به متخصص‌‌اش واگذار شود، وگرنه نظام اجتماعی دگرگون خواهد شد و آسیب‌های بزرگی در سطح کلان وارد خواهد شد. زمانی دولت تصدی‌گری زیادی داشت و حتی در حوزه دخانیات هم ورود کرد. امروز شرکت دخانیات ایران، به عنوان بزرگ‌ترین تولیدکننده سیگار در ایران، از آن دولت است. ما این تجربه را داشته‌ایم و چه نیازی است که شهرداری را دوباره وارد این وادی کنیم؟ چرا راه رفته را باید دوباره رفت؟ نه، به نظرم این راه‌ها، برای کسب درآمد خوب نیستند».

در انتهای جلسه، از داوران و شرکت‌کنندگان در جلسه قدردانی به عمل آمد و دبیر جلسه، رأس ساعت 18 و 45 دقیقه ختم جلسه را اعلام کرد. مشروح مطالب ارائه‌شده در این جلسه را می‌توانید در وب‌سایت پژوهشکده حقوقی شهر دانش به آدرس www.sdil.ac.ir مشاهده کنید.

• لینک اخبار منتشره در خبرگزاری‌ها:

خبرگزاری تسنیم