شورای عالی انقلاب فرهنگی

هیأت حمایت از کرسی های نظریه پردازی، نقد و مناظره

«کرسی ترویجی»

پژوهشکده حقوقی شهر دانش برگزار میکند:

• ارائه‌کننده: دکتر محمد حسن باقري خوزاني (پژوهشگر پژوهشکده شورای نگهبان)

• ناقدان:

ناقد نخست: دکتر عزیزالله فضلی /(سرپرست معاونت ارتباطات و پیگیری اجرای قانون اساسی معاونت حقوقي رياست جمهوري )

ناقد دوم: دکتر سید محمدمهدی غمامی /(عضو هیات علمی دانشگاه امام صادق علیه السلام)

ناقد سوم: دکتر بابک درويشي /(عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلانی واحد تهران مرکز)

• دبیرعلمی: دکتر مرضیه سلمانی

• زمان برگزاری: پنجشنبه 7 بهمن ۱۴۰۰ (ساعت 10)

• مکان برگزاری: پژوهشکده حقوقی شهر دانش

• گزارش نشست:

روز چهار‌شنبه مورخ 1400/11/07 پژوهشکده حقوقی شهردانش با استعانت از پروردگار متعال، کرسی نظریه‌پردازی با عنوان «حدود صلاحيت رئیس‌جمهور در اجراي قانون اساسي» را برگزار نمود. این جلسه رأس ساعت 10 آغاز شد.

• سؤالات تحقیق به شرح ذیل بود:

1. با توجه به ساختار موجود و حدود صلاحیت رئیس‌جمهور که در قانون اساسی پیش‌بینی شده است، آیا اجرای کامل قانون اساسی یا جلوگیری از نقض یا عدم‌اجرای آن اساساً توسط رئیس‌جمهور امکان‌پذیر است؟
2. آیا اساساً نظارت بر اجرای قانون اساسی در قوای سه‌گانه با اصل استقلال قوا قابل جمع است؟
3. با توجه به این‌که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1368 مورد بازنگری قرار گرفته است، چه نتایجی را می‌توان در حدود اجرای قانون اساسی برای رئیس‌جمهور متصور بود؟

در ابتدای این جلسه که در پژوهشکده حقوقی شهردانش برگزار شد، دبیر علمی از ارائه‌کننده، دکتر محمدحسن باقری خوزانی، درخواست کرد که ظرف مدت 20 الی 30 دقیقه به بیان نقطه‌نظرات خود بپردازد.

دکتر باقری سخن خود را با اشاره به سیر تاریخیِ اصل 113 قانون اساسی آغاز نمود و بیان داشت: «موضوع این جلسه راجع‌به اصل 113 قانون اساسی است. بعد از سال 68 و بازنگری که در اصل 113 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران رخ داد، در یک سیر تاریخی اگر بخواهیم به اصل 113 و رویه عملی و اجرایی که در هر دوره از حضور رؤسای مختلف جمهور در کشور ما راجع‌به این اصل استنباط داشته‌اند، اختلاف‌نظرهای زیادی هم در رویه عملی و اجرایی وجود داشته است و هم چالش‌های جدی میان حقوق‌دانان وجود داشته است. به همین‌خاطر تصمیم بر این شد که بررسی و تتبعی در خصوص اصل 113 قانون اساسی صورت بگیرد. قبل از سال 1368 زمانی که پیش‌نویس قانون اساسی تهیه می‌شود، با توجه به برداشت‌هایی که از قانون اساسی فرانسه وجود داشت و با توجه به حدود صلاحیت‌ها و اختیارات و وظایفی که رئیس‌جمهور در نظام حقوقی فرانسه داشت، اصل 89 پیش‌نویس قانون اساسی تنظیم شد. در آن اصل، هم مسئولیت تنظیم روابط قوای سه‌گانه و هم مسئولیت اجرای قانون اساسی برعهده رئیس‌جمهور گذاشته شده بود. نظام حقوقی ما قبل از سال 1368، با توجه به وجود پست نخست‌وزیری، مقام رهبری و رئیس‌جمهور متفاوت بود و چالش‌هایی وجود داشت. نهایتاً در سال 68 که قانون اساسی مورد بازنگری قرار گرفت، یکی از اصولی که مورد بازنگری قرار گرفت و تغییر پیدا کرد، اصل 113 قانون اساسی بود. متعاقب آن باز ذیل اصل 57 هم که ناظر بر همین موضوع بود، یک‌سری تغییراتی ایجاد شد. به‌طور مشخص بعد از سال 1368، مسئولیت تنظیم روابط قوای سه‌گانه را از رئیس‌جمهور سلب کردیم و به مقام رهبری واگذار کردیم و درواقع، به بند 7 اصل 110 اضافه شد. اگر نگاه کنیم به برداشت‌هایی که رؤسای جمهور در ادوار مختلف داشتند، تلقی آن‌ها هم متفاوت بود. اخیراً در دوره قبل از ریاست جمهوری بعضاً مسائلی که در نظام حقوقی یا سیاسی ما اتفاق می‌افتاد، توسط رئیس‌جمهور تذکر داده می‌شد و موجب واکنش‌هایی از جانب نهادی که تلقی می‌کرد رئیس‌جمهور از باب اجرای قانون اساسی متعرض حدود صلاحیت آن نهاد شده است، می‌‌گردید.»

وی افزود: «با توجه به جایگاه رئیس‌جمهور و با توجه به این‌که به‌نوعی می‌توان گفت شأن رئیس‌جمهور بعد از بازنگری سال 1368 تنزل پیدا کرده است و رئیس‌جمهور، رئیس کشور نیست، بلکه دومین مقام رسمی کشور بعد از مقام رهبری است، به نظر می‌رسد زمانی که مسئولیت تنظیم روابط قوای سه‌گانه نیز از رئیس‌جمهور سلب شد، در زمینه اجرای قانون اساسی هم با محدودیت‌هایی مواجه هستیم. غیر از بحث قانون اساسی، قانون عادی هم در این زمینه به تصویب رسید. در سال 65 قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور تصویب شد. در آن قانون، یک‌سری وظایف و اختیاراتی برای رئیس‌جمهور پیش‌بینی شده بود. با توجه به بازنگری در قانون اساسی در سال 68، حال باز این سؤال مطرح می‌شود که با توجه به این‌که این قانون مصوب سال 65 است و قانون اساسی را هم داریم، این قانون چگونه باید تفسیر شود؟ به نظر می‌رسد با توجه به این‌که آن قانون مربوط به سال 65 است و حتی برخی از مفاد آن قانون مربوط به پست نخست‌وزیری است و با توجه به این‌که الآن نظام حقوقی ما آن نظام حقوقی و قانونی را تغییر داده است، می‌توان گفت که دیگر عملاً آن قانون مُجرا نخواهد بود و قابلیت استناد ندارد.»

دکتر باقری در ادامه به نظرات شورای نگهبان به‌عنوان مفسَّر قانون اساسی اشاره کرد و گفت: «اگر تتبع و بررسی داشته باشیم در نظرات تفسیری و سؤالاتی که توسط شورای عالی قضایی یا اشخاص در خصوص همین موضوع از شورای نگهبان مطرح شده است، می‌بینیم که شورای نگهبان نظرات متفاوتی داشته است. اگر بدون درنظرگرفتن بازنگری قانون اساسی بخواهیم این‌ها را مورد توجه قرار دهیم، شاید ابتدای امر این‌طور تلقی شود که این نظرات با هم متناقض است. در یک نظر تفسیری که به قبل از سال 1368 مربوط است، تلقی شورای نگهبان این بوده است که رئیس‌جمهور می‌تواند تذکر بدهد، اقدام خاصی بکند و راجع‌به اصول خاصی از قانون اساسی که بر زمین مانده، اقدام مؤثری انجام دهد. البته شورای نگهبان در آن زمان تشکیل نهاد ویژه به‌عنوان بازرس را مغایر قانون اساسی اعلام کرده بود. اگر به نظرات بعد از سال 68 شورای نگهبان نگاه کنیم، تلقی شورای نگهبان این است که رئیس‌جمهور در زمینه اجرای قانون اساسی با محدودیت‌هایی مواجه است؛ از جمله این‌که اگر یک صلاحیت یا وظیفه خاصی برعهده یک نهاد حاکمیتی یا هر دستگاهی گذاشته شده باشد، رئیس‌جمهور نمی‌تواند دخالت کند و موجب تداخل وظایف می‌شود. البته تلقی خود اعضای شورای نگهبان هم این است که اگر رئیس‌جمهور قرار است تذکری دهد یا اقدامی کند برای یک اصلی از قانون اساسی که اجرا نشده است، بهتر است در زمینه اصول مربوط به قوه مجریه اقدام مؤثری را اگر می‌خواهد، انجام دهد. به نظر می‌رسد که می‌توان نظریات تفسیری شورای نگهبان را به دو دورة قبل و بعد از بازنگری در قانون اساسی تقسیم‌بندی کرد. تلقی شورای نگهبان در خصوص تفسیر این اصل، قبل از بازنگری در قانون اساسی قدری موسع‌تر بوده است و صلاحیت‌ بیش‌تری را در زمینه اجرای قانون اساسی برای رئیس‌جمهور قائل بوده است. بعد از بازنگری در قانون اساسی، با توجه به بند 7 اصل 110، تلقی شورای نگهبان این است که رئیس‌جمهور حق تذکر یا اخطار یا دخالت در کار سایر قوا در زمینه اجرای قانون اساسی ندارد. البته نظر برخی از اعضای شورای نگهبان ـ و نه نظر رسمی شورای نگهبان ـ این بود که در کلیات برخی از وظایف نهادها، حتی مجلس، مانند این‌که مجلس جلسه تشکیل ندهد، رئیس‌جمهور حق اخطار یا تذکر را دارد، ولی در جزئیات وظایف نهادها نمی‌تواند دخالت کند.»

وی در خصوص لغو و بیهوده بودن یا نبودن مسئولیت اجرای قانون اساسی در قانون اساسی اظهار داشت: «با توجه به سایر اصول قانون اساسی و حدود اختیارات و صلاحیت رئیس‌جمهور که در فصل قوه مجریه و سایر اصول پیش‌بینی شده است، درست است که رئیس‌جمهور پس از مقام رهبری بالاترین مقام رسمی کشور است، اما به استثناء برخی از وظایف اجرایی که در حیطه صلاحیت‌های خود مقام رهبری است، مثل فرماندهی کل قوا، اختیارات رئیس‌جمهور کم نیست و در آن حوزه اگر اصلی از اصول قانون اساسی معطل مانده باشد، می‌تواند ورود کند، تذکر بدهد و زمینه اجرای آن را فراهم کند.»

در ادامه، دبیر جلسه، از ناقد اول، دکتر بابک درویشی، درخواست کرد تا به بیان دیدگاه‌های خود بپردازد. دکتر درویشی با تشریح جایگاه اجرا و نظارت قانون اساسی در ساختار نظام حقوقی ایران اظهار داشت: «اجرای قانون اساسی، بحث بسیار مهمی در کلیه نظام‌های حقوقی دنیاست. نظام حقوقی ما نیز نمی‌تواند از این امر مستثنا باشد. بااین‌حال به نظر می‌رسد این موضوع نیاز به یک تقسیم‌بندی دارد، بخشی از آن به اجرای قانون اساسی اختصاص دارد که در عنوان این جلسه مشهود است، بخش دیگر، مرتبط به امر نظارت است و در این بحث دیده نمی‌شود. در بخش اول، به نظرم اجرای قانون اساسی، محدوده به سه قوه و سایر نهادهای حکومتی نیست. شهروندان نیز ملزم به اجرای قانون اساسی هستند. در اصول ششم و پنجاه و ششم قانون اساسی، به صراحت به نقش مردم در اجرای قانون اساسی اشاره شده است. اگر بگوییم، در حوزه مجریه، رئیس‌جمهور، قوه قضائیه، رئیس قوه قضائیه، مقننه، رئیس قوه مقننه، در انطباق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی و نظارت بر انتخابات، شورای نگهبان و … مسئول هستند، آسیب‌شناسی لازم انجام نشده است. پس من از بحث اجرا فاصله می‌گیرم. به عنوان یک شهروند، همه موظف و مکلف به اجرای قانون اساسی هستیم. التزام به قانون اساسی باید وجود داشته باشد. پس اینجا مشکلی به نام اجرای قانون اساسی نداریم. بحث جایی پنهان شده که خلأ و عدم شفافیت وجود دارد و این امر به موضوع نظارت برمی‌گردد. من از صحبت‌های دکتر باقری استفاده می‌کنم و بحث نظارت را به دو بخش تقسیم می‌کنم. یک بخش، به پیش از بازنگری قانون اساسی برمی‌گردد که هم سند قانون اساسی وجود دارد (اصل یکصد و سیزدهم) و هم دو تفسیر از شورای محترم نگهبان موجود است. یکی از این تفسیرها در مورخ 13/11/1359 و دیگری در تاریخ 01/11/1360 ارائه شده است. یک قانون عادی نیز وجود دارد که در سال 1365 به تصویب رسید. در ماده 13 این قانون صراحتاً به موضوع نظارت و در ماده 16 نیز مشخصاً به اخطار و تذکر اشاره شده است. عبارت «اخطار و تذکر» عیناً در نظریه مشورتی 18/11/1359 شورای محترم نگهبان نیز مورد تأکید قرار گرفته بود. این عبارت تذکر مجدد، بر اساس استفساری است که شورای عالی قضایی وقت در سال 1360 داشت؛ کاملاً مشهود است که اینجا، نظارت پذیرفته شده است. شورای محترم نگهبان در مورخ 04/09/1365 قانون حدود اختیارات ریاست جمهوری را مطابق شرع و قانون اساسی تشخیص می‌دهد. پس مشخص است تا سال 1368، اجرا و نظارت در هم مستتر و یکسان دیده شده است. این موضوع در اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی نیز دیده می‌شود؛ بنابراین ما باید بحث تاریخی خود را به بعد از سال 1368 برگردانیم.»

وی در ادامه با تشریح تغییراتی که پس از سال 1368 رخ داده، افزود: «بعد از سال 1368، ما شاهد دو تغییر در قانون اساسی هستیم. موضوع تنظیم روابط میان قوا که بخشی از اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی بود، در بازنگری سال 1368 دستخوش تغییر می‌شود. این موضوع از این اصل منفک شده و با عنوان «حل اختلافات و تنظیم روابط میان قوا» در قالب بند 7، به اصل یکصد و دهم قانون اساسی، یعنی اختیارات رهبری، ملحق می‌شود. مابقی عبارت هم، یعنی «مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه» به قوت خود باقی می‌ماند. سؤالی که پیش می‌آید این است، آیا تنظیم روابط قوای سه‌گانه، مترادف با نظارت بر اجرای قانون اساسی است؟ آیا می‌توان این را مترادف دانست یا یک خلأ قانونی وجود دارد؟ در دوره پیش از بازنگری، تفسیر موسع بود و پس از آن، تفسیری که در سال 1391 ارائه شد، تفسیر مضیقی بوده است. آیا این تفسیر درست است؟ ما نمی‌توانیم اصل یکصد و سیزدهم را به تنهایی ببینیم. هر خواننده قانون اساسی باید در کنار این اصل، به اصل یکصد و بیست و یکم نیز مراجعه کند. آنجا عبارت عام است؛ یعنی مسئول اجرای قانون اساسی، رئیس‌جمهور، سوگند یاد می‌کند که پاسدار قانون اساسی باشد. پاسدار و اجرای قانون اساسی در کنار هم قرار گرفته‌اند؛ اما چگونه می‌توان پاسداری کرد؟ باید نظارت اتفاق بیفتد؛ اما نظارت ابزار می‌خواهد. دستگاه‌های ناظر نیازمند ابزار هستند. به موجب قانونی تحت عنوان «قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی» ما در اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، نظارتی را برای شخص رئیس قوه مقننه در باب انطباق مصوبات دولت با قوانین عادی در نظر گرفته‌ایم. در اینجا یک هیأت تطبیقی دیده شده و مکانیسم و ابزاری تعبیه شده است. در اصل چهارم قانون اساسی، نظارت بر انواع قوانین و مقررات اعم از نظامی، مالی، اداری و … از نظر انطباق با شرع و اصول قانون اساسی، بر عهده فقهای شورای نگهبان است. قانون مستقیماً اجرا می‌شود و مکانیسمی هم برای آن تعیین شده است. قانون می‌گوید اگر مصوبه‌ای خلاف شرع دیده شد می‌توان مطابق اصل یکصد و هفتاد و ششم به دیوان عدالت اداری مراجعه کرد؛ دیوان نیز موضوع را به شورای نگهبان ارسال کرده و در نهایت نظر شورای نگهبان، به وسیله دیوان عدالت اداری مورد انشا قرار می‌گیرد. برای منی که مسئول اجرای قانون اساسی در قوه مجریه هستم، آیا مکانیزمی تعبیه شده است؟ اصلاً چگونه باید بر اجرای قانون اساسی در مجموعه خودم نظارت کنم؟ آیا برای نظارت بر قانون اساسی در قوای مقننه و قضائیه و نیز سایر نهادها هم مکانیزمی وجود دارد؟ می‌بینید که اینجا هم مکانیزمی تعبیه نشده است. من در مرحله اول عرایضم، می‌خواهم این نکته را مورد توجه قرار دهم که ما با خلأ و عدم شفافیت مواجه هستیم.»

دکتر درویشی در ادامه به جایگاه رئیس‌جمهور در اجرای قانون اساسی اشاره داشت و گفت: «دکتر باقری به این موضوع اشاره داشتند که رئیس‌جمهور دومین مقام عالی کشور بعد از رهبری هستند؛ اما وقتی به نص صریح اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی مراجعه می‌کنیم، می‌گوید رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور بعد از رهبری است. من فکر می‌کنم از نظر دستور زبانی نیز معنای صفت تفضیلی مشخص است. اگر بگوییم حتی دومین مقام هم، از مراد قانون‌گذار فاصله گرفته‌ایم. نکته‌ای که باید مورد تجزیه‌وتحلیل قرار گیرد این است: چه کسی باید بر اجرای قانون اساسی نظارت کند؟ من اصرار نمی‌کنم که برعهده رئیس‌جمهور، رئیس قوه قضائیه یا رئیس قوه مقننه باشد، بلکه مسئله ‌این است که تغییراتی که در قانون اساسی ایجاد شده، بر ابهام ما افزوده است. باید اول مشخص کنیم، اگر مقام معظم رهبری مسئولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی را بر اساس بند هفتم الحاقی به اصل یکصد و دهم عهده‌دار شده‌اند، ایشان هم نیاز به مکانیزمی دارند. باید ساختاری ایجاد شود؛ اما اگر بخواهند این ساختار را ایجاد کنند، با تفسیر مضیق سال 1391، تعارضی ایجاد نمی‌شود؟ به موجب این تفسیر گفته‌شده نمی‌توان برای نظارت و اجرا، تشکیلاتی ایجاد کرد. حال باید چه کرد؟ واقعاً ضرورت دارد این بار شورای نگهبان تفسیری از بند هفتم اصل یکصد و دهم ارائه دهد و بگوید مطابق این بند، مسئولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی بر عهده مقام معظم رهبری است. ایشان به عنوان رئیس کشور هستند.»

وی در ادامه به وجود نظرات مختلف پیرامون جایگاه ریاست جمهوری اشاره داشت و گفت: «برخی معتقدند بر اساس اصل یکصد و چهاردهم قانون اساسی، رئیس‌جمهور با پشتوانه رأی مردم انتخاب می‌شود ولی نماینده مجلس از این میزان رأی مردم برخوردار نیست. هیچ نماینده مجلسی وجود ندارد که در انتخاباتی که مطابق قانون در حوزه‌های مختلف برگزار می‌شود، بیش از دو یا سه میلیون رأی داشته باشد، اما رئیس‌جمهور در هر دوره ریاست جمهوری بیش از بیست میلیون پشتوانه رأی مردمی دارد. عده‌ای معتقدند شخصی با این حجم از پشتوانه رأی مردمی، شخص مناسبی برای نظارت بر اجرای قانون اساسی است. موضوع بحث به بعد از سال 1368 برمی‌گردد که ایجاد ابهام کرده است. لازم است شورای نگهبان بر اساس اختیاری که اصل نود و هشتم قانون اساسی داده، اقدام به تفسیر کند. این شورا باید مشخص کند مراد از بند هفتم این است یا خیر. یا اگر تفسیر نمی‌کند، نظراتی را که در سال‌های 1359 و 1360 ارائه کرده، احیا کند؛ یعنی بگوید آقای دکتر رئیسی به عنوان رئیس‌جمهور می‌تواند نظارت بر اجرای قانون اساسی را عهده‌دار شود. حال اگر مقام معظم رهبری، با توجه به اختیاری که اصل یکصد و دهم قانون اساسی به ایشان داده، بخواهد مسئولیت اجرا و نظارت بر قانون اساسی را به رئیس‌جمهور تفویض کند، آیا می‌توانیم همچنان بگوییم که رئیس‌جمهور نمی‌تواند تشکیلات ایجاد کند؟ وقتی وظیفه‌ای بر عهده نهادی قرار داده می‌شود، باید ابزارهای لازم برای اجرای این وظیفه نیز به این نهاد داده شود. اگر چنین امکانی مهیا نشود، انجام‌ وظیفه میسر نخواهد بود. اینکه بیاییم عبارت تنظیم روابط قوای سه‌گانه را مترادف با نظارت در نظر بگیریم و کلیه اقداماتی که صورت گرفته را فراموش کنیم، کمی سخت است.»

دکتر درویشی در ادامه به پیشینه تاریخی اصلاح قانون حدود وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور اشاره داشت و افزود: «در سال 1381، لایحه‌ای تنظیم شد و مجلس نیز آن را تصویب کرد. این هم بخشی از تاریخ حقوق این ماجراست. لایحه به شورای نگهبان رفت و شورا پس از مدتی استمهال، نظر خود را در مورد آن ارائه داد و اظهار داشت که این قانون با خود این مشکلات را به همراه خواهد داشت. در نهایت مسئله به اینجا رسید که لایحه مسترد شود. دولت لایحه‌ای را که مورد تصویب مجلس قرار گرفته بود و شورای نگهبان در مورد آن نظر داده بود، پس گرفت. امروز بعد از اقدامی که در سال 1368 صورت گرفته، می‌توانیم بگوییم قانون حدود وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور دیگر کارایی گذشته را ندارد؛ بعد از تاریخچه‌ای که در سال 1382 رخ داده، کمی محل تردید است و جامعه حقوقی در پذیرش این موضوع دچار ابهام است. اگر با اصلاح سال 1368، قانون 1365 عملاً کارایی‌اش را از دست داده، پس چطور در سال 1382، لایحه اصلاحی در نظام قانون‌گذاری پذیرفته می‌شود و شورای نگهبان در دو مرحله، نظرات خود را ارائه می‌دهد و در نهایت هم دولت خیلی راحت لایحه خود را پس می‌گیرد؟ این لایحه در 30/01/1383 در جلسه علنی مجلس توسط دولت مسترد شده است. دیگر نمی‌توان قاطعانه گفت قانون 1365 کارایی ندارد. چون هیچ‌یک از اصول تنقیحی در مورد آن رعایت نشده است. بازهم می‌گویم همین‌الان هم می‌توان ابهام را رفع کرد. همان‌طور که دوستان هم مستحضرند، قانون حدود وظایف و اختیارات رئیس‌جمهوری، طرح بوده و امروز نمایندگان می‌توانند طرح بدهند و این ابهام را رفع کنند. عرض بنده در مرحله اول، رفع ابهام است. درصدد این نیستم که اثبات کنم رئیس‌جمهور باید این وظیفه را داشته باشد. نظرات شورای نگهبان کاملاً صریح و مشخص است. چه نظری که در سال 1391 ارائه کرده و چه نظراتی که از سال‌های 1359 و 1360 داریم. قانون هم مشخص است؛ ولی به عنوان یک دانش‌آموخته حقوق، یک علاقه‌مند به مباحث حقوقی و حتی به عنوان یک شهروند، صراحتاً عرض می‌کنم تا زمانی که این خلأ رفع نشود، نتیجه هر کرسی که برگزار کنیم، شاید تحت‌الشعاع مسائل غیرحقوقی همچون ابعاد اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، اقتصادی و … قرار گیرد. این صراحت وجود ندارد و ما با ابهام مواجهیم. روزی که ما وارد دانشکده حقوق شدیم، به ما آموختند که در حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت تابعان است؛ یعنی منِ تابع حقوق عمومی، به عنوان مردم یا شهروند در دستگاه اجرایی، صلاحیتی برای اجرای کاری ندارم، مگر اینکه قانون‌گذار از قبل این صلاحیت را به من اعطا کرده باشد. مشکل این است که صراحتاً جایی ننوشته شده است. در قانون اساسی کشور فرانسه، به صراحت گفته‌شده رئیس کشور کیست، مسئولیت اجرای قانون اساسی با چه شخصی یا اشخاصی است و نظارت بر عهده چه مقامی قرار دارد.»

سپس، دبیر علمی از ناقد دوم، دکتر عزیزالله فضلی، درخواست نمود که به بیان مطالب خود بپردازد. دکتر فضلی بیان نمود: «نکته اصلی در خصوص این مسئله، ابهامی است که بعد از سال 68 به وجود آمد و در سال 91 به جهت پیش‌آمدن یک‌سری مسائل سیاسی این ابهام بیش‌تر شد و درصدد رفع ابهام برآمدند. تفسیر اصل 113 به ترکیبی از تحلیل سیاسی، حقوقی و اجرایی نیاز دارد. در سال 68 عبارت «تنظیم روابط قوای سه‌گانه» از اصل 113 جدا شد و به بند 7 اصل 110 انتقال پیدا کرد. در تعبیر اصولی، اگر دو عبارت با «واو» در کنار هم قرار بگیرد، به این معنی است که هر یک معنای جداگانه‌ای دارند. پس حداقل این است که می‌توانیم بگوییم «تنظیم روابط قوای سه‌گانه» و «مسئولیت اجرای قانون اساسی» دو مقوله متفاوت از هم می‌باشند. اگر حتی 50 یا 60 درصد هم هم‌پوشانی داشته باشند، اما ارتباط تساوی میان آن‌ها برقرار نیست. ما چند اصل دیگر از جمله اصل 121 و اصل 124 را داریم که کسی متعرض آن‌ها نشده است؛ بنابراین، نمی‌توان گفت که بعد از سال 91 این به معنای ابترشدن اصل 113 در مسئولیت رئیس‌جمهور برای پاسداری از قانون اساسی است. شورای نگهبان در پاسخ ارائه‌شده به سؤالات مطرح‌شده بیان داشته است که مستفاد از اصول متعدد قانون اساسی آن است که منظور از مسئولیت اجرا در اصل 113، غیر از نظارت بر اجرا است. آیا این علی‌الاطلاق است؟ یعنی شما می‌خواهید بگویید که خواه در داخل قوه مجریه و خواه در خارج از قوه مجریه هیچ نظارتی وجود ندارد؟ اگر اینطور باشد پس رئیس‌جمهور در داخل قوه مجریه هم نمی‌تواند نظارت داشته باشد؟ این به نظر من با اصول متعدد قانون اساسی منافات دارد. در پاسخ دوم صریح گفته شده است که دستگاه‌های خارج از قوه مجریه از اصل 113 خارج می‌شوند. در پاسخ سوم نیز گفته شده است که در مواردی که به موجب قانون اساسی رئیس‌جمهور حق نظارت و مسئولیت اجرا ندارد، حق ایجاد هیچ‌گونه تشکیلاتی را هم ندارد؛ یعنی برای خارج از قوه مجریه حق ایجاد نهاد پیگیری وجود ندارد؛ بنابراین، در پاسخی که شورای نگهبان در سال 91 ارائه داده، این مسئله هنوز حل نشده است.»

وی افزود: «وضعیت تقنینیِ فعلی و نظریات تفسیریِ شورای نگهبان این اجازه را به رئیس‌جمهور می‌دهد که در پاسداری از قانون اساسی و اجرای قانون اساسی، پیگیری‌های مربوطه را انجام دهد؛ بنابراین، اگر جایی متولی خاص نداشته باشد یا اگر داشته باشد، اما نقصان در اجرا وجود داشته باشد، براساس وضعیت فعلیِ اصول متعدد قانون اساسی و حتی نظرات سال 77 و 91 شورای محترم نگهبان می‌توان تا حدودی ورود کرد، البته به شرطی که استقلال قوا نقض نشود. اگر قرار است پیگیری از قوه قضاییه یا مجلس شورای اسلامی صورت بگیرد، این لزوماً به معنای نظارت، نفوذ و دخالت در امور اجرایی آن‌ها نیست. قطعاً چنین چیزی مدنظر واضعان قانون اساسی هم نبوده است که به‌خاطر این موضوع، استقلال قوا نقض شود. کمااین‌که مقام رهبری هم در صحبت‌های مربوط به اصل 110 بیان نموده‌اند که ما فقط در مسائلی که از طریق جریان امور عادی حل نمی‌شود، ورود می‌کنیم. نکته دیگر این است که تا به الان وقتی که از مسئولیت اجرای قانون اساسی و نظارت بر اجرای قانون اساسی صحبت می‌شد، که به نظرم این دو لازم و ملزوم هم هستند، بیش‌تر به مثابة حقوق اساسی دو به مسئله قانون اساسی و مسئولیت اجرای قانون اساسی نگاه می‌کردند. این در حالی است که قانون اساسی اصول متعددی در حوزه اقتصاد، زمین‌خواری، محیط زیست و … دارد که خیلی از این‌ها می‌تواند محل بحث ما باشد. آسیب‌هایی که الان مبتلابه کشور ما است، مربوط به این مسائل است.»

در ادامه دبیر جلسه از دکتر باقری خواست تا دیدگاه خود را نسبت به انتقادات ناقدین بیان کند. وی اظهار داشت: «من در مقام پاسخ به انتقادات نیستم و از محضر هر دو استاد استفاده کردم. در رابطه با بحث نظارت که دکتر درویشی مطرح کردند باید بگویم که اجرای قانون اساسی صرفاً بر عهده رئیس‌جمهور نیست و تک‌تک شهروندان نیز در این رابطه مسئولیت دارند. پاشنه آشیل این بحث، نظارت بر قانون اساسی است؛ اما سؤالی که از اساتید دارم این است که فارغ از اینکه وظیفه اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس‌جمهوری است یا طبق قانون اساسی بر عهده مقام معظم رهبری قرار دارد و ایشان می‌توانند به رئیس‌جمهور تفویض اختیار کنند، اگر نخواهیم به قول دکتر فضلی، در مقام اجرا هم معطل بمانیم، حد یقف این موضوع کجاست؟ تا کجا می‌توانیم پیش برویم؟ همان‌طور که در سوابق اجرایی این موضوع، در ادوار گذشته و حتی این دوره وجود داشته، اگر شورای نگهبان شخصی را رد صلاحیت کند، آیا رئیس‌جمهور می‌تواند تذکر دهد که چرا این شخص در انتخابات خبرگان رهبری رد صلاحیت شد؟ به استناد اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی و مطابق با سوگندی که طبق اصل یکصد و بیست و یکم خورده‌ام که پاسدار قانون اساسی باشم، باید دلیلش را به من توضیح دهید. یا شما فرمودید نامه‌ای به رئیس قوا می‌زنیم، البته نه از باب دخالت کردن، بلکه از جهت پیشگیری از وقوع جرم، تخلف و یا مصادیق دیگری که در قانون اساسی آمده است؛ اما حد یقف آن کجاست؟ آیا به قول دکتر درویشی تا زمانی که طرح و لایحه نداشته باشیم و اصلاحات قانون 1365 تعیین تکلیف نشود، با همین وضعیت مواجهیم؟ رئیس‌جمهور در این زمینه چه کاری می‌تواند انجام دهد؟ از یک جهت این وظیفه رئیس‌جمهور و از سوی دیگر، تکلیف اوست. همان‌طور که دکتر درویشی فرمودند، مردم از شخصی با بیست میلیون پشتوانه رأی انتظار دارند در بحثی که زمین مانده و یا دارد نقض می‌شود، ساکت ننشیند و به آن ورود کند؛ اما آیا رئیس‌جمهور فقط می‌تواند در حوزه قوه مجریه ورود داشته باشد؟ یا می‌تواند در سایر قوا نیز ورود کند؟ تا چه میزان حق ورود دارد؟ به نظرم، حدود چه در مقام اجرا و چه در مورد آنچه ما انتظار داریم باید مشخص شود. باید ضمانت‌اجرایی وجود داشته باشد. فرض کنید ما به رئیس قوه یا سایر نهادها صد تا نامه هم زدیم، تا زمانی که ضمانت‌اجرای خاصی وجود نداشته باشد، چه اتفاقی می‌افتد؟»

سپس، دبیر علمیِ جلسه از دکتر درویشی درخواست نمود که به جمع‌بندی مطالب خود بپردازد. دکتر درویشی بیان نمود: «ما در حقوق اساسی یاد گرفته و یاد داده‌ایم که تنظیم قدرت و تضمین آزادی مهم‌ترین خصیصه و شاخصه‌ای است که در حقوق اساسی وجود دارد. عرض من، طرح یا لایحه به‌تنهایی نیست، من گفتم اگر طرح یا لایحه مکانیزم زمان‌بَری دارد، شورای نگهبان با استفاده از ظرفیت تفسیری که در اصل 98 به او داده شده است، یک‌بار برای همیشه بند 7 اصل 110 را تفسیر کند. بنده یاد گرفته‌ام که نظر شورای نگهبان فصل‌الخطاب است؛ براساس باور به اصل حاکمیت قانون. این‌جا بحث اصل حاکمیت قانون موضوعه مطرح نیست، بلکه بحث اصل حاکمیت قانونی که دربرگیرنده ضوابط اخلاقی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی است، می‌باشد. به‌عنوان یک دانش‌آموز رشته حقوق حق دارم که تفسیر کنم و اظهارنظر کنم، ولی تفسیر من ملاک عمل نیست. نکته بعدی در مورد فرمایش دکتر فضلی است. عنوان نامه‌زدن به فلام مقام قضایی، تعامل است. مقامات جمهوری اسلامی باید با هم تعامل داشته باشند. این‌جا اصلاً بحث ناظر و منظور نیست. من یک جایی را از باب اصل هشتم می‌بینم، از باب وظیفه پیشگیرانه هم می‌نویسم ـ حتی به‌عنوان یک شهروند ـ که آقای فلان مقام! این اقدام شما نقض قانون اساسی است یا شائبه نقض قانون اساسی را ایجاد می‌کند. حالا ایشان می‌خواهد به این نظریه ارشادی من توجه کند یا توجه نکند.»

وی در ادامه به برخی از مواد قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور اشاره نمود و گفت: «در ماده 15 و 16 قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور از دو عبارت استفاده شده است؛ تذکر و اخطار. این جنبه ارشادی دارد. ضمانت‌اجرا در ماده 16 کاملاً مشخص است. گفته است که اگر شخص رئیس‌جمهور توقف، عدم‌اجرا، نقض و تخلف دید، اگر وزیر یا نخست‌وزیرش بود، باید به مجلس معرفی کند تا نظارت سیاسی بر او اعمال شود. اگر شخص دیگری بود، باید به مرجع ذی‌صلاح او را معرفی کند. به‌نظر من، منظور از مرجع ذی‌صلاح، دستگاه قضاء است. نکته بعدی این است که ما دو عبارت نظارتی داریم که در ادبیات حقوقی‌مان همیشه در مورد آن‌ها بحث وجود دارد؛ نظارت استطلاعی و نظارت استصوابی. اصل 113 و قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور دارد به‌صراحت می‌گوید که این نظارت استطلاعی است؛ یعنی ماده 16 بر نظارت استطلاعی رئیس‌جمهور تأکید می‌کند. نکته آخر، بحث تفکیک قوا است. اصل 57 قانون اساسی ما اصلاً درباره تفکیک قوا صحبت نمی‌کند، بلکه دارد استقلال قوا را مطرح می‌کند. در نظام اسلامی چیزی تحت‌عنوان تفکیک قوا وجود ندارد. پس وقتی تفکیک قوا وجود ندارد، شائبه دخالت در قوا هم وجود ندارد. منظور از استقلال قوا، استقلال ساختاری است و نه استقلال هنجاری یا استقلال رفتاری؛ زیرا ما اصل 138 قانون اساسی را داریم که آن‌جا مقررا‌ت‌گذاری می‌کنیم و در واقع، یک عمل تقنینی داریم انجام می‌دهیم. هم‌چنین، قانون رسیدگی به تخلفات اداری را داریم که مطابق آن، در درون قوه مجریه حکم به مجازات می‌دهیم؛ در حالی که این خلاف اصل 36 قانون اساسی است. در درون قوه مقننه نیز این امور وجود دارد؛ بنابراین، این‌جا اختلاط وجود دارد. از نظر رفتاری نیز این‌گونه است. رئیس محترم قوه مقننه در صدر جلسه علنی می‌گوید ما اقدامات مثلاً دولت متجاوز سعودی را در تجاوز به یمن محکوم می‌کنیم؛ در حالی‌که این وظیفه قوه مجریه و وزارت امور خارجه است که این کار را انجام دهد. ریاست محترم قوه قضاییه هم در جلسه شورای عالی قضایی، فوراً می‌گوید ما هم محکوم می‌کنیم. من معتقدم در دولت اسلامی ما تفکیک قوا نداریم. حالا این‌جا یک نکته‌ای پیش می‌آید. اگر ما تفکیک قوا داشتیم، پس تفسیر 468 مورخ 18/11/1359 و 4214 مورخ 01/11/1360 ناقض تفکیک قوا بوده است. باز می‌خواهم این‌جا عرض کنم که به مقوله تفکیک قوا توجه داشته باشید. ما تفکیک قوا نداریم. آقای دکتر به‌درستی فرمودند. اصل 123 قانون اساسی بیان می‌کند: «رئیس‌جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه‌پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضاء کند و برای اجرا در اختیار مسئولان قرار دهد». در این اصل عبارت «طی مراحل قانونی» وجود دارد. اگر متن انگلیسی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را که در سامانه مجلس شورای اسلامی وجود دارد، مطالعه نمایید، می‌بینید که عبارت Separation of Power در آن وجود ندارد. در متن اصلاً بحث تفکیک قوا پذیرفته نشده است. در متن، عبارت Independent of Power به کار رفته است. نظام جمهوری اسلامی ایران یک نظام خاصی است و وارداتی نیست. به همین خاطر، حضرت امام (ره) فرمودند جمهوری اسلامی، نه یک کلمه کم و نه یک کلمه زیاد؛ چون اصلاً وارداتی نیست. اندیشه حضرت امام در شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی به‌عنوان یک نظام منحصربه‌فرد وجود دارد. من در آخر عرض کنم؛ نظر شورای محترم نگهبان فصل‌الخطاب است، قانون برای ما محترم است و باید قانون را رعایت کنیم. فارغ از ابعاد سیاسی این ابهام وجود دارد و باید آن را یک‌جا رفع کنیم.»

در بخش پایانی، دکتر فضلی به دعوت از دبیر جلسه به پاسخ سؤالات دکتر باقری پرداخت. وی اظهار داشت: «در پاسخ به سؤال دکتر باقری باید عرض کنم تا ابهام رفع نشود، حد یقف به وجود نمی‌آید. من نمی‌توانم عقاب بلابیان کنم. نمی‌توانم بگویم چرا کاری را انجام ندادی و بعد بگویند چه وقت به من گفتی؟ زمانی که ابهامات وجود دارد، نمی‌توان کار کرد. کوتاه‌ترین راه هم به قول دکتر درویشی، ارائه تفسیری منجز از سوی شورای نگهبان است. من حتی می‌گویم شاید شورای نگهبان در سال 1391، احساس نمی‌کرد دو عبارت «مسئولیت اجرای قانون اساسی» و «تنظیم روابط قوای سه‌گانه» یا جمع اصول یکصد و بیست و یکم، یکصد و بیست و چهارم و هشتم قانون اساسی منجر به این همه اختلاف شود. شاید اگر به این‌ها محیط بود، نظر دیگری می‌داد. به نظرم، الآن با توجه به یک دهه‌ای که به طور رسمی از این موضوع می‌گذرد، صحبت‌هایی که شده، می‌تواند راهگشا باشد. مجدداً تأکید می‌کند این وضعیت تا چه زمانی می‌تواند وجود داشته باشد تا وقتی که متولی خاصی نباشد و یا اگر وجود هم دارد، نقصانی در امور وجود داشته باشد. فی‌المثل اگر در اصل یکصد و بیست و سوم هم جری تشریفات قانونی صورت نگرفته باشد، یعنی نقصان در انجام وجود دارد، هرچند متولی خاصی وجود داشته باشد.»

وی در ادامه افزود: «این دو مورد را باید کنار این موضوع بگذاریم تا وقتی که استقلال قوا نقض نشود. ما به لحاظ ساختاری مستقل هستیم، اما گاهی در امور هم دخالت داریم؛ یعنی در قالب قانون‌گذاری تفویضی، امور شبه‌‌تقنینی داریم؛ از آن طرف اعمال شبه‌‌‌قضایی نیز وجود دارد و در مراجع خاص اداری در مورد آن‌ها صحبت می‌کنیم. پس تا جایی که استقلال قوا نقض نشود. البته استقلال قوا یک بحث است و شاید لزوماً منجر به تداخل وظایف نهادها نشود. یک سری نهادها، زیرمجموعه مجمع تشخیص مصلحت نظام یا شورای نگهبان هستند، یا نظرات صریحی می‌دهند که به وظایف ذاتی آن‌ها برمی‌گردد. من در این مورد برای خود شأنی نمی‌دانم که ورود کنم و بگویم این مسئله ایراد دارد. از سوی دیگر بحث ضمانت‌اجرا مطرح است. در جایی که می‌گوید بازرسی، پیگیری و …، آخرین مرحله اخطار و تذکر است. البته گاه ضمانت‌اجرا قضایی است و گاهی ما ضمانت‌اجرای سیاسی داریم که پیش از ضمانت‌اجرای قضایی مسئله را حل می‌کند. کما اینکه می‌بینید گاهی مسئله‌ای رسانه‌ای می‌شود و به سمتی می‌رود که اگر به آن موضوع از فرآیند تقنینی ورود می‌شد و یا منجر به صدور یک رأی دیوان عالی می‌شد، نمی‌توانست آن‌قدر اثرگذار باشد. به همین دلیل است که می‌گویم اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی، ترکیبی از مسائل حقوقی، سیاسی، اجرایی و … است؛ اما همان‌طور که در مواد 16 و 17 قانون حدود وظایف و اختیارات رئیس‌جمهوری می‌توان آن را یا به بالاترین مقام مسئول، یا مجلس و یا مرجع اختصاصی اداری ارجاع داد. همچنین می‌توان معاون وزیر، مدیرکل و … را که تخلف یا تکرار تخلف داشته، یا اقدام وی به موضوع فساد برمی‌گردد، با رویکردهای دولت فعلی، به نماینده ویژه رئیس‌جمهور که مطابق اصل یکصد و بیست و هفتم تشکیل شده (حجه‌الاسلام درویشیان) ارجاع داد. به نظرم این‌ها اثرگذار هستند. این صحبت‌ها، می‌تواند بارقه‌هایی ایجاد کند که کار به مراحل تقنینی کشیده شود. بسیاری از مراجع می‌گویند مکاتباتی داشته باشید تا بتوانیم آن‌ها را به جریان بیندازیم.»

در پایان، دکتر باقری به دعوت از دبیر جلسه، جمع‌بندی انجام داد و بیان داشت: «جامعه و نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، در رابطه با اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی با توجه به اوضاع قانون‌گذاری، تفاسیر شورای نگهبان و مسائل اجرایی که وجود دارد، با ابهام مواجه است. به نظر می‌رسد تفسیری که شورای نگهبان در سال 1391 در مورد این اصل ارائه کرده، نتوانسته ابهامات را رفع کند. امیدواریم ان‌شاءالله زمینه‌ای فراهم شود تا شورای محترم نگهبان در مورد بند هفتم از اصل یکصد و دهم قانون اساسی تفسیری ارائه دهد که این ابهامات رفع شوند.»

در انتهای جلسه، از داوران و شرکت‌کنندگان در جلسه قدردانی به عمل آمد و دبیر جلسه، رأس ساعت 11 و 40 دقیقه ختم جلسه را اعلام کرد. مشروح مطالب ارائه‌شده در این جلسه را می‌توانید در وب‌سایت پژوهشکده حقوقی شهردانش به آدرس www.sdil.ac.ir مشاهده کنید.