آراء وحدت رويه قضايی
منتشره از
1402/08/21 لغايت 1402/08/30
در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
الف ـ هیئت‌عمومی دیوان عالی كشور
ب ـ هیئت‌عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۶۳۹۵۷۴ هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
الف ـ هیئت‌عمومی دیوان عالی كشور
ب ـ هیئت‌عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۶۳۹۵۷۴ هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
منتشره در روزنامه رسمی شماره 22908-1402/08/23
شماره ۰۱۰۵۳۹۰ – ۱۴۰۲/۷/۱۲
بسمه‌تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۵۷۴ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۸ با موضوع: “الف. ماده ۲۷ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۱ شهرداری شهر احمدآباد مستوفی که تحت‌عنوان عوارض صدور مجوز احداث دکل، آنتن و تأسیسات مخابراتی و شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده است از تاریخ تصویب ابطال شد.
ب. ماده ۲۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۱ شهرداری شهر احمدآباد مستوفی تحت‌عنوان عوارض زمین‌های محصور نشده (درآمد حاصل از ماده ۱۱۰ قانون شهرداری) در قسمت تذکر آن‌که اعلام شده است به ازای هر سال عدم دیوارکشی معادل ۵ برابر عوارض سطح شهر نیز از مالک دریافت خواهد شد از تاریخ تصویب ابطال شد
ج. ماده ۳۱ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۱ شهرداری شهر احمدآباد مستوفی تحت‌عنوان بهای خدمات ارزش‌افزوده حاصل از انطباق کاربری (تغییر کاربری) با درخواست مالک، قسمت کارگروه برنامه‌ریزی استان در ماده مذکور از تاریخ تصویب ابطال شد.” جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت‌عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی‌فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۶/۲۸
شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۵۷۴
شماره پرونده: ۰۱۰۵۳۹۰
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای یاشار یزدانی با وکالت آقای محمدرضا یزدانی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر احمدآباد مستوفی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۲۷ تحت‌عنوان “عوارض صدور مجوز احداث دکل، آنتن، تأسیسات مخابراتی و شهری”، قسمت تذکر ماده ۲۸ و ماده ۳۱ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری احمدآباد مستوفی
گردش‌کار: آقای محمدرضا یزدانی به وکالت از آقای یاشار یزدانی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۲۷، ۲۸ و ۳۱ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری احمدآباد مستوفی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“با عنایت به اینکه تعرفه‌های عوارض و بهای خدمات اعلامی خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر احمدآباد مستوفی تصویب گردیده و با قانون مغایرت دارد از سوی موکل درخواست ابطال آن از تاریخ تصویب در هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری را دارد.
۱ ـ ماده ۲۷ دفترچه تعرفه عوارض سال ۱۴۰۱ با عنوان عوارض صدور مجوز احداث دکل، آنتن تأسیسات مخابراتی و شهری:
به موجب ماده ۱ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، عرضه کالا و ارائه خدمات در ایران و همچنین واردات و صادرات آنها از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون از ابتدای سال ۱۳۸۸ مشمول مقررات این قانون قرار گرفته است و در ماده ۳۸ قانون یادشده نرخ عوارض شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول قانون تعیین شده است و مطابق ماده ۵۰ قانون مذکور، برقراری هرگونه عوارض برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین‌شده توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است و در ماده ۵۲ این قانون نیز برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات ممنوع است. نظر به اینکه دکل‌ها و آنتن‌های مخابراتی مورد استفاده شرکت‌های مخابراتی و بانک‌ها جزئی از فرآیند تولید و عرضه خدمات نهایی مراجع مذکور است و در نهایت خدمت ارائه‌شده مشمول نرخ عوارض مصرح در ماده ۳۸ قانون فوق‌الذکر خواهد بود و ارائه خدمت توسط شرکت‌های مخابراتی و بانک‌ها محدود به قلمرو جغرافیایی شهر نیست و شهرداری‌ها هیچ خدمتی بابت نصب دکل‌های مخابراتی ارائه نمی‌نمایند لذا مستند به وحدت ملاک از تبصره ۵ ماده ۳ تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین عوارض بدون خدمت فاقد وجاهت قانونی است و مکرراً در هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات مشابه ابطال گردیده است.
۲ ـ ماده ۳۱ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ با عنوان بهای خدمات ارزش‌افزوده حاصل از انطباق کاربری (تغییر کاربری) با درخواست مالک
بدواً اعلام می‌دارد که شورای مذکور در ماده ذیل عنوان ماده ۳۱ به هیچ عنوان به لزوم اولیه تغییر کاربری در کمیسیون ماده ۵ اشاره‌ای ننموده و صرفاً در تبصره ۲ به مصالحه با شهرداری اشاره داشته است و بدین‌جهت اطلاق مصوبه در تمام تغییر کاربری‌ها (اعم از دارای مجوز کمیسیون ماده ۵ یا فاقد آن) با قوانین ذیل مغایرت صریح دارد.
با عنایت به ضمانت اجراء تعیین شده در خصوص تخلفات ساختمانی به موجب بند ۲۴ ماده ۵۵ و تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری وضع عوارض توسط شورای اسلامی در این خصوص خارج از صلاحیت شورای اسلامی می‌باشد.
به موجب ماده ۵ اصلاحی قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱ بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی و تغییرات آن در هر استان به عهده کمیسیون ماده ۵ قانون یادشده می‌باشد.
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه از جمله رأی شماره ۲۱۸ ـ ۱۳۸۷/۴/۹ و ۴۰۰ الی ۴۰۱ ـ ۱۳۹۵/۶/۹ حکم به ابطال اخذ عوارض بابت تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی صادر نموده است.
۳ ـ ماده ۲۸ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ با عنوان عوارض زمین‌های محصور نشده:
به صراحت بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵، اختیار شواهای اسلامی شهر و روستا در وضع و برقراری عوارض مقید و مشروط به رعایت سیاست‌های کلی دولت و ضوابط و شرایط مندرج در مواد ۱۴ و ۱۵ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب ۱۳۷۸ هیأت‌وزیران به ویژه عدم تجاوز میزان عوارض از حداکثر مقرر در تبصره ماده ۱۵ آیین‌نامه مزبور به میزان نیم درصد ارزش معاملاتی دارایی و ثروت اشخاص است. نظر به مراتب فوق‌الذکر و اعتبار اصل تسلیط و عدم جواز مطالبه عوارض به ادعای عدم اعمال حقوق مالکانه مصوبه مورد اعتراض مبنی بر تعیین عوارض سالیانه اراضی و املاک بلااستفاده و خالی و متروکه خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا در وضع عوارض می‌باشد. از سوی دیگر نحوه برخورد با مالکین اراضی فاقد حصار در ماده ۱۱۰ قانون شهرداری‌ها تعیین تکلیف گردیده و شهرداری خدمتی به اراضی غیرمحصور ارائه نمی‌کند تا مجاز به وضع و دریافت عوارض باشد، بنابراین از این حیث نیز مصوبه خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می‌باشد.”
متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:
تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری احمدآباد مستوفی
“الف: ماده ۲۷ ـ عوارض صدور مجوز احداث دکل، آنتن تأسیسات مخابراتی و شهری
کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که با شرکت مخابرات ایران با اپراتورهای فعال مخابراتی کشور عقد قرارداد نصب دکل تنظیم می‌نمایند، می‌بایست ۱۰% از مبلغ کل قرارداد را به شهرداری به عنوان عوارض سالانه پرداخت نمایند که این مبلغ به غیر از هزینه نصب دکل می‌باشد.
ب: ماده ۲۸ ـ عوارض زمین‌های محصور نشده (درآمد حاصل از ماده ۱۱۰ قانون شهرداری)
به استناد بند ۱۴ ماده ۵۵ و ماده ۱۱۰ قانون شهرداری، نسبت به زمین یا بناهای مخروبه و غیر مناسب با وضع محل و یا نیمه‌تمام واقع در محدوده شهر که در خیابان و یا کوچه و یا میدان قرار گرفته و منافی با پاکی و پاکیزگی و زیبایی شهر یا موازین شهرسازی باشد، شهرداری با تصویب انجمن شهر می‌تواند به مالک اخطار کند منتها ظرف دو ماه به ایجاد نرده یا دیوار و یا مرمت آن‌که منطبق با نقشه مصوب انجمن شهر باشد اقدام کند اگر مالک مسامحه و یا امتناع کرد شهرداری می‌تواند به منظور تأمین نظر و اجرای طرح مصوب انجمن در زمینه زیبایی و پاکیزگی و شهرسازی هرگونه اقدامی را که لازم بداند معمول و هزینه آن را به اضافه صدی ده از مالک یا متولی و یا متصدی موقوفه دریافت نماید در این مورد صورت‌حساب شهرداری بدواً به مالک ابلاغ می‌شود. در صورتی که مالک ظرف پانزده روز از تاریخ ابلاغ به صورت‌حساب شهرداری اعتراض نکرد صورت‌حساب قطعی تلقی می‌شود و هرگاه مالک ظرف مهلت مقرر اعتراض کرد وضع به کمیسیون مذکور در ماده ۷۷ ارجاع خواهد شد. صورت‌حساب‌هایی که مورد اعتراض واقع نشده و همچنین آراء کمیسیون رفع اختلاف مذکور در ماده ۷۷ در حکم سند قطعی و لازم‌الاجرا بوده و اجراء ثبت مکلف است بر طبق مقررات اجرای اسناد رسمی لازم‌الاجراء نسبت به وصول طلب شهرداری اجرائیه صادر و به مورد اجراء بگذارد.
تذکر ـ به ازای هر سال عدم دیوارکشی معادل ۵ برابر عوارض سطح شهر نیز از مالک دریافت خواهد شد.
ج ـ ماده ۳۱ ـ بهای خدمات ارزش‌افزوده حاصل از انطباق کاربری (تغییر کاربری) با درخواست مالک
ماده‌واحده: به استناد تبصره یک ذیل ماده (۵) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی به منظور تأمین اعتبار لازم جهت اجرای پروژه‌های خدماتی ـ عمرانی و همچنین ایجاد همخوانی لازم در سرانه‌های خدمات موردنیاز در طرح تفصیلی و مازاد بر آن بعد از موافقت ارگان‌های ذیصلاح از جمله جهاد کشاورزی و پس از تصویب کمیسیون ماده ۵ یا کارگروه برنامه‌ریزی توسعه استان به شهرداری اجازه داده می‌شود نسبت به وصول عوارض ارزش‌افزوده حاصل از تغییر کاربری‌ها مطابق جدول به شرح ذیل اقدام نماید.
| ردیف | کاربری نوع بنا | K | حداقل (ریال) | |
| ۱ | مسکونی | ۵۰ | ۳۰۰۰۰۰۰ | |
| ۲ | تجاری | نبش معابر ابوالقاسم، ولیعصر، رمضانی | ۵۰۰ | ۴۰۰۰۰۰۰ |
| سایر معابر | ۳۵۰ | ۲۰۰۰۰۰۰ | ||
| ۳ | اداری | ۲۲۰ | ۱۰۰۰۰۰۰۰ | |
| ۴ | صنعتی | ۲۰۰ | ۷۰۰۰۰۰۰ | |
| ۵ | باغ ویلا | ۱۵۰ | ۶۰۰۰۰۰۰ | |
| ۶ | سایر | ۱۰۰ | ۳۵۰۰۰۰۰ | |
| K×P×s | ||||
تبصره ۱) تعرفه سایر کاربری‌ها مطابق ضرایب و درصدها، توضیحات و تبصره‌های ذکرشده در قسمت عوارض صدور پروانه‌های ساختمانی می‌باشد.
تبصره ۲) در صورتی که مالک یا مالکین با شهرداری در خصوص تغییر کاربری به توافق برسند به شرطی که صرفه و صلاح شهرداری رعایت گردد و ارزش آن کمتر از عوارض فوق نباشد مشمول عوارض جدول فوق نمی‌گردد.”
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر احمدآباد مستوفی به موجب لایحه شماره ۶۱۶۴۷ ـ 1401/8/22 اعلام کرده است:
“۱ ـ در خصوص ماده ۲۷ که مربوط به عوارض صدور مجوز احداث دکل، آنتن تأسیسات مخابراتی و شهری می‌باشد، قابل ذکر است ماده مذکور در خصوص هزینه نصب دکل و عوارض سالانه بهره‌برداری از آن می‌باشد که شهرداری بر اساس اختیارات خود در برقراری عوارض به استناد تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده و تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی و بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری و غیره اقدام به تهیه و تنظیم آن نموده است. در خصوص ماده ۲۸ که مربوط به عوارض زمین‌های محصور نشده (درآمد حاصل از ماده ۱۱۰ قانون شهرداری) به استحضار می‌رساند ماده ۲۸ تعرفه عوارض عیناً انشاء متن ماده ۱۱۰ قانون شهرداری می‌باشد و با توجه به اینکه زمین‌های غیرمحصور و بناهای نیمه مخروبه واقع در محدوده شهری علاوه بر اینکه سبب ناهنجاری و نازیبایی در بافت شهری بوده، بالقوه منشاء شیوع انواع بیماری‌ها و مأمنی جهت ارتکاب به انواع بزهکاری و جرایم اجتماعی می‌باشد که شهرداری بر اساس وظایف ذاتی خود که حفاظت شهر از خطرات احتمالی می‌باشد اقدام به اعمال ماده ۱۱۰ خود می‌نماید. لذا ادعای شاکی در واقع اعتراض به یک ماده قانونی می‌باشد نه تعرفه عوارض این شهرداری که توجه آن مقامات به این موضوع مورد استدعاست.
در خصوص ماده ۳۱ که مربوط به بهای خدمات ارزش‌افزوده حاصل از انطباق کاربری (تغییر کاربری) با درخواست مالک، قابل ذکر است ماده مذکور تعرفه انواع تغییر کاربری‌ها پس از تصویب کمیسیون ماده ۵ بوده و برخلاف ادعای شاکی که اعلام نموده “به هیچ عنوان به لزوم تغییر کاربری در کمیسیون ماده ۵ اشاره‌ای ننموده” صراحتاً در متن ماده ۳۱ تعرفه عوارض قید شده که “بعد از موافقت ارگان‌های ذیصلاح از جمله جهاد کشاورزی و پس از تصویب کمیسیون ماده ۵ یا کارگروه برنامه‌ریزی توسعه استان به شهرداری اجازه داده می‌شود نسبت به وصول عوارض ارزش‌افزوده حاصل از تغییر کاربری‌ها مطابق جدول به شرح ذیل اقدام نماید”. لذا ادعای شاکی که مؤید آن است که نامبرده متن عوارض فوق را به درستی مطالعه نکرده صحیح نمی‌باشد که صدور دستورات مقتضی در این خصوص مورد استدعاست.”
پرونده در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیأت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۵۲۱۳۵۰ ـ 1402/06/14، ماده ۲۸ تحت‌عنوان “عوارض زمین‌های محصور شده” به استثناء قسمت تذکر و ماده ۳۱ تحت‌عنوان “بهای خدمات ارزش‌افزوده حاصل از انطباق کاربری” با درخواست مالک به استثناء کارگروه برنامه‌ریزی توسعه استان از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری احمدآباد مستوفی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی مقام مصوب تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به تقاضای ابطال سایر خواسته‌های شاکی در دستور کار هیأت‌عمومی قرار گرفت.
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۶/۲۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
الف. با توجه به اینکه بر اساس آرای متعدد هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۴۹ مورخ 1401/4/14 این هیأت، اخذ عوارض سالیانه و ماهیانه از دکل‌ها و تأسیسات مخابراتی و ارتباطی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین با توجه به دلایل مندرج در آرای مذکور هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری، ماده ۲۷ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۱ شهرداری شهر احمدآباد مستوفی که تحت‌عنوان عوارض صدور مجوز احداث دکل، آنتن و تأسیسات مخابراتی و شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
ب. هرچند بر اساس بند ۲۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب نرخ خدمات ارائه‌شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری از وظایف شوراهای اسلامی شهر است، ولی با توجه به اینکه تعیین نرخ خدمات منوط به ارائه خدمت از سوی شهرداری‌ها است و در قسمت تذکر ماده ۲۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۱ شهرداری شهر احمدآباد مستوفی شهرداری خدمتی به شهروندان ارائه نمی‌دهد تا مجاز به دریافت وجوهی در قبال آن باشد، لذا تذکر مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
ج. با توجه به اینکه هرگونه تغییر کاربری اراضی و املاک واقع در محدوده شهر در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران است و با عنایت به مفاد رأی شماره ۱۴۴۶ مورخ 1401/8/24 هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری که بر اساس آن تشکیل کارگروه تسهیل در امور مراجعین مناطق شهرداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص داده شده است، بنابراین قسمت کارگروه برنامه‌ریزی استان در ماده ۳۱ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۱ شهرداری احمدآباد مستوفی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی بر اساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری
